赋予地方适当税政管理权的探讨

齐代民

（山东科技大学经管系，山东 泰安 271000）

税政管理权是指由税收活动产生和表现的，税收政策、税收法规的制定及执行过程中的管理权力。它是国家权力的重要构成内容，具有独占性和层次性等特征。各级政府在管理税收事务的活动中，各自享有哪些权力、怎样行使权力和赋有什么责任，应当予以明确。

1 税政管理权的基本内容

1.1 税收政策的制定与执行权

税收政策是指国家为了实现其预定的目标，依据客观经济规律的要求制订的综合运用各种税收手段，来调节、控制、诱导经济活动的基本规范和准则。它包括税收政策目标和税收政策手段两个既相互联系又相互影响的方面。税收政策目标是指通过政策的实施所要达到或实现的目的，它构成政策的核心内容，使政策具有确定的方向和指导作用。在我国经济管理模式转型的过程中，保持税收政策的制订权包括区域税收政策的制定权，由中央集中统一掌握是十分重要的，这有利于全国统一市场的形成和有效发挥政府对经济运行的宏观调控作用。但是，税收政策要由中央和地方各级政府来贯彻、落实，因此，应赋予地方政府与其职权相适当的税收政策执行权。

1.2 税法的制定与执行权

税法的制定与执行权，包括税收立法、执法和司法的权力。税收立法权，是指国家机关依照法定权限和程序，制定、修改和废止税收法律、法规的权力，包括税收立法权、税法解释权、开征停征权、税收调整权、税收减免权等。我国目前的税收立法，采用由中央统一领导的、多级并存、多类综合的立法体制，税收立法权高度集中在中央，除一些民族自治地方外，地方政府基本没有税收立法权；在立法形式上，以授权立法和行政立法为基本立法形式，即由国务院按照全国人大的授权制定税法，或者由国务院根据社会经济发展实际和宏观调控的需要直接制定税收法规。

2 赋予地方税政管理权应当遵循的原则

2.1 财权与事权统一、权责结合的原则

财权与事权统一，是指各级政府有什么样的职权，承担何种办事事权，就要享有相应的财权。要实现财权与事权的统一，就需要权与责之间的结合，反映在税政管理权上，就是要使各级政府有与其职权和支出事权相适应的收入来源确定和管理的权利，并且把政府支出同税收收入尽量挂起钩来。税政管理权是财权的主要构成内容，如果地方只承担事权而不享有财权，事权就无法履行；如果地方只享有权利而不承担责任，就会导致不作为或乱作为。因此，赋予地方一定的税政管理权，必须坚持财权与事权统一、权责结合的原则，只有将地方税的管理权限、责任、利益三者有机地结合起来，才能充分调动中央和地方的积极性与创造性。

2.2 统一性与有效性兼顾的原则

所谓统一性，是指税收政策必须由中央统一制订，不能由地方擅自制定“土政策”；税收法律必须交权力机关统一制定、修改、补充或废止，未经权力机关授权不得随意制定或变更。所谓有效性，是指税收政策与税法的执行要有利于提高经济效率和行政管理效率。以该原则来确定税权的归属，哪级政府的征税效率高，就由该级政府来组织征收。例如所得税，由于纳税人和征税对象的流动性较大，容易超越地区的管辖范围，由中央政府来征收，效率会相对较高。而对于不动产的征税，由于征税对象具有不可移动性和较强的地区性特点，由地方政府来征收可以降低征税成本，减少遗漏。

2.3 税种差别性原则

税种差别性是指税种特性的差别，不同税种，其征税对象的性质、税负转嫁的程度、税基的宽窄是有差别的。税种间的差别决定着不同税种的功能和对征管的不同要求，因此，适应税种特性的不同确定税政管理权的归属，是不同税种本身对提高税收效率的需要。按照该原则确定税政管理权的归属，应当把税基宽、收入多以及征税后易于引起要素流动的税种划归中央政府，税基狭窄、收入零星以及征税后不易引起要素流动的税种划归地方政府；在全国范围普遍征收、征管相对容易的税种划归中央政府，只在区域范围内征收、征管相对困难的税种划归地方政府。同时，由于不同税种的征收目的、税制要素差别明显，影响的范围各有不同，因此应考虑征税目的和不同税制要素影响来划分税政管理权的归属。

2.4 权责明晰、级次有限的原则

所谓权责明晰，是指地方税立法、征收、管理的权限和责任，要划分清楚、明白。一是，要明晰那些税种属于中央税，那些税种属于地方税；二是，要明晰地方税各税种的何种权力归中央，何种权力归地方；三是，要明晰地方税收立法权或征收管理权的行使方式、程序和应当承担的相应责任。所谓级次有限，是指税权划分的级次是有限的。按照管理学的要求，层次越多信息传递扭曲和阻断的可能性越大，效率损失也越大，因此确立适当的管理层次是必要的。

2.5 限制税收竞争的原则

这里的税收竞争，是指地方间的税收竞争，即各地方通过竟相降低有效税率或实施税收优惠等手段，以吸引其他地方的生产要素或财源流入本地方的政府自利行为。过度税收竞争是导致社会经济紊乱的重要因素，而不适当的税权分散，会为过度税收竞争提供条件。因此，要适当赋予地方一定的税政管理权，就必须遵循限制税收竞争的原则。按照这一原则的要求，如果地方政府负责某些税种的征收容易引起对地方利益的不当考虑，造成对社会经济整体利益的不利影响，那么这个税种就应该由中央政府统一负责。

3 赋予地方怎样的税政管理权

确定赋予地方税政管理权的内容，就是确定除税收司法权以外的那些税政管理权应当赋予地方的问题。

3.1 地方税体系设置

地方税政管理权主要体现为对地方税的管理权，建立和形成与不同地方实际相适应的地方税体系。总体框架为：建立以劳务税、资源税、财产税等为主体税，其他地方税为辅助税的地方税制结构体系。其具体架构如下：（1）流转税类。主要包括劳务税（即劳务增值税）、不动产转移税等。（2）所得税类。主要有地方所得税、资本利得税等。（3）资源税类。包括矿产资源税（包括对矿产资源、地下水资源、固体盐和液体盐的征税）、土地使用税、耕地占用税等。（4）财产税类。主要有房产税、车船税、车辆购置税、物业税、遗产和赠与税等。（5）特定行为目的税类。主要包括印花税、污染税、城乡维护建设税、教育税（包括教育费附加和文化事业建设费）等。

3.2 税权划分的思路

总体思路为：税收政策的制定权由中央集中统一，税收立法权相对集中统一，税收征收管理权是谁的税归谁管。具体而言：（1）税收政策的制定权、中央税及中央与地方共享税的立法权。这些权力要集中统一在中央，并且中央税的征收管理权归中央。共享税的征收管理权，可由中央直接组织征收管理，或者由中央授权地方征收管理，或者划定范围或项目由中央授权地方征收管理。

（2）地方税的税权划分。地方税的税权划分，主要是立法权的划分。因此，在地方税各税种的征收管理权主要赋予地方管理的基础上，应根据不同税种的特性及地方税种的不同税制要素，分别赋予地方不同内容的税收立法权。一是，地方税中在全国统一实施的，关系国家宏观调控能力和公众切身利益的税种，应由中央统一制定。但在税基确定和税目、税率的设计上可设置一些弹性区间，允许地方在区间内确定执行标准。如劳务税、资源税、印花税等。二是，影响范围只在地方本级管辖区域内的地方税税种，立法权归地方，由地方决定其税基、税率、减税免税、开征停征等事项。如房产税、土地使用税等不动产税，以及车船税等税种。三是，在一定的法律范围内，经中央批准后可授权地方决定对具有区域性特点的税源开征新的地方税种。如物业税、污染税等。四是，地方税的税收立法权只能下放到省、直辖市和民族自治区级政府，并且不能层层下放权力。

［1］孙开.地方财政学[M].北京：经济科学出版社，2012.

［2］哈维·S·罗森.财政学[M].平新乔，等，译.北京：中国人民大学出版社，2013.