回望中韩三次农产品贸易摩擦案例的始末及其启示

康学芹

本文通过三次典型摩擦案例分析中韩农产品贸易摩擦的原因，梳理其对中国农产品发展的启示，分析在中韩自贸区协定框架下减少中韩农产品摩擦的路径，供中国农产品经营企业参考。

2015年6月1日《中华人民共和国政府和大韩民国政府自由贸易协定》中正式签署，这一高水平、全面的中韩自贸协定将为中韩经济发展提供更广阔的共同市场，也将会对中韩农业产品贸易产生深刻影响。中韩农产品贸易一直是韩国敏感话题，摩擦不断，本文通过对中韩农产品三次贸易摩擦的回顾与分析，我们不仅可以深入分析中韩农产品贸易摩擦的原因，还要探讨在自贸区协定思路下减少中韩农产品贸易摩擦的路径选择，为自贸区良性发展提供现实依据。

一、回望中韩三次农产品贸易摩擦与纠纷

（一）2000年大蒜引发中韩贸易大战案

1999年11月18日韩国贸易委员会根据农协中央会的申请对中国大蒜进行产业损失调查，认为韩国国内大蒜价格的下降、大蒜产业遭受损失与进口增加有因果关系，11月18日韩国财政部规定对中国大蒜关税从30%加征到315%，中韩双方一系列协商破裂，2000年6月1日韩国财政经济部最终决定对中国大蒜征收为期3年的紧急进口关税。2000年中国还没有加入WTO，中国贸易争端解决体系并不健全。大蒜摩擦整个始末完全由中国政府处理，中国具有强大的贸易摩擦报复能力与条件。按1999年价格计算，韩国针对的是820万美元的中国大蒜进行出口限制，中国则是针对从韩国进口数量激增，金额高达5亿多万美元的手机、聚乙烯进行了非对称性报复，2000年6月7日中国政府决定暂停对原产于韩国手机（包含车载无线电话）、聚乙烯的进口。至此，中韩大蒜贸易摩擦开始。2000年6月29日中韩在北京开始对大蒜进行协商，最终在2000年8月1日达成大蒜协议，三年内韩国分别以30%、50%的关税率向中国进口32000吨、333728吨、35448吨大蒜，中国恢复对韩国手机、聚乙烯的进口。2001年4月18日，大蒜协议规定的截止日，韩国并没有完成协商条件下对中国大蒜的进口，中国正式通报韩国对其手机与聚乙烯停止进口。大蒜摩擦引发第二次中韩贸易战。2001年月韩国由农林部出资1/3完成协定规定的对中国大蒜的进口（尽管为了保护本国市场转售到其他市场），2003年取消对中国大蒜的保障措施。大蒜引发的这场贸易大战的韩国损失惨重。

（二）2005年中韩泡菜风波引发韩国泡菜第三方市场萎缩案

2001年韩国进口泡菜为393吨，2004年达到7.26万吨，4年增长了185倍，这其中99.9%来自于中国。从2005年6月10日韩国农林部专门开会讨论如何对抗中国泡菜对韩国市场的冲击，捍卫韩国泡菜产业与文化。2005年9月25日韩国国会议员高京华指出中国泡菜铅含量超过韩国泡菜3～5倍，引起消费者恐慌，引发韩国市场大白菜价格飞涨，韩国食品药品安全厅10月10日对外宣传中国泡菜不存在安全问题，泡菜销量上升。2005年10月21日韩国食品药品安全厅称对中国九种韩国市场上的泡菜检测出3种寄生虫卵，对中国泡菜采取了回收与禁售。2005年10月31日中国出入境检验检疫机构从韩国生产的10种泡菜、烤肉酱、辣椒酱中检测出寄生虫卵，中国国家质检总局发布公告停止相关产品进口。

与此同时，中国采取有效措施提高生产质量，对输入韩国泡菜的生产企业全面进行排查清理，从原料种植到生产加工出口全面质量管控，淘汰落后企业。中韩积极交流合作，建立中韩质检磋商合作机制，通过友好协商妥善解决问题，制止了摩擦滑向贸易大战。2005年11月2日当时任韩国外交通商部长官的潘基文表示不能让泡菜贸易中出现的个别问题影响两国贸易。当月两国领导人会谈是对“泡菜风波”提出尽快激活有关食品质量监督的检验检疫高官协商体制，妥善解决食品卫生问题。2007年8月韩国同意将对具有卫生证书的中国泡菜抽查检验比例从100%降到20%，2008年1月7日恢复到了10%常规抽查比例，至此历经两年的“泡菜风波”结束。

（三）2014年山东大蒜遭韩国拒收退运案

2014年11月山东蒜农中标韩国政府向中国招标的2200吨大蒜，收货方为韩国政府农水产食品流通公社，在韩国政府农水产食品流通公社专职人员全程检验、监装、铅封装箱，12月中旬分两批发运到韩国釜山港口。韩国食品医药安全处进行动植物检疫，检验结果为合格;韩国农管所实施质量检验，因重缺点超标结果为不合格。虽经韩国当地一家具有检验资质的第三方质量检验合格后，韩国农管所仍以强硬态度退运大蒜。整个事件有山东蒜农国际贸易知识的匮乏、风险防范意识非常欠缺的原因，但是韩国利用软性条款、蒜农未知的招标全部条款与检测程序等正常及非正常手段牢牢掌控主动权，完全映射的是韩国农产品贸易特征：根据国内市场需求情况决定是否履行合同。与2000年中韩大蒜摩擦、2005年中韩泡菜风波不同的是，中国政府在积极解决的同时声明尽量避免激化矛盾，2015年2月4日商务部外贸司回应此次事件定性为合同纠纷问题，提出应该积极采取双方都能接受的国际通行纠纷解决方式，比如更多利用中韩间已经建成的诸如中韩商事争议调解中心等涉外法律渠道，更多发挥境外商会的协调作用等敦促履约、调解、仲裁等方式。由于釜山港口高昂的存储费用，蒜农只好暂时先把大蒜运回兰陵县，蒜农开始走上维权之路。

2014年12月的“大蒜退运风波”定性为合同纠纷，其实质都知道大蒜检测不合格超过规定的2%是质量问题，根本不是根本性违约，只能请求损害赔偿而不能解除合同，显然韩方的真实目的不是大蒜的缺点而是韩国2014年国内大蒜丰收，为保护韩国蒜农的利益是真实的根本原因。但正值中韩自贸区实质性谈判刚刚结束，中国并没有采取前两次的报复行为，而是定性为合同纠纷问题，其实质高度借鉴了以往农产品贸易摩擦的经济教训。深入探究中韩农产品贸易摩擦的原因，是实现中韩农业深度合作，充分发挥自贸区更大的经济效应的前提条件。

二、中韩农产品贸易摩擦韩国方面原因分析

（一）韩国农产品关税保护力度超高

韩国将农产品分为初级品、加工品和制成品，在关税保护政策中，关税逐步升级。这反映了韩国为获取廉价生产原料从而促进国内食品加工制造业发展的目的，此外限制国外制成品的进入，也可以保护本国的食品制造行业，另外韩国依据WTO《农业协议》与《关税法实行令》设置的特别紧急关税制度对其整体关税水平的提高也有显著影响。该制度规定韩国对某些商品进口激增或进口价格下降，对生产同种有竞争关系的商品的国内企业造成可能的损害时，可以提高该商品的进口关税来限制其进口以保护国内产业。2000年中韩大蒜贸易大战就是援引特别基金关税制度引发的。根据商务部刊发的《国别贸易投资环境报告》，2013年韩国最惠国农产品简单平均关税税率由2012年的48.6%达到2013年的52.7%，2013年韩国水果蔬菜植物最惠国平均适用税率为58.7%，最高税率却保持在887.4%。

（二）韩国频繁使用弹性关税平衡国内市场需求

韩国政府为了保护国内相关产业，通常根据进出口贸易与国内供需情况对关税进行调整，形成弹性关税。韩国使用弹性关税有：双反税、配额关税、调节关税、紧急保障措施关税、特别紧急保障措施关税、物价平衡税。

在乌拉圭回合中，韩国获得了对大米、玉米等67种农产品进行关税配额管理的许可，目前韩国仍然对60大类的农产品实行关税配额，对配额外部分的农产品征收高达百分之几百的关税，2005年韩国曾对配额以外的农产品征收高达600%的关税：芝麻630%、大蒜360%、绿豆607。5%、大枣为611.5%、绿茶513.6%。韩国也会根据市场需要反向使用关税配额，2012年韩国将干辣椒、猪腩肉的关税配额期限从2012年3月31日延长到6月底，以保证这两项商品韩国市场的供应，平稳国内市场价格。2013年增加了马铃薯、玉米种子、绿豆、红豆等的配额，延长了树薯片、加工用玉米等关税配额有效期。2013年韩国降低了杂麦、酿啤酒用的麦芽、米糠油等大量农产品的配额。韩国还对部分关税配额实行非常严格的招标制度，标准异常严格，企业往往会不敢参与竞标或中标后不敢正常出口。2013年1月1日，韩国企划财政部对中国具有竞争力的农产品适用调节关税调整幅度较小。

（三）韩国检验标准严格、繁缛

韩国的《食品安全基本法》、《中药材中农残和重金属限量及测试方法的建议修正案》、《国际贸易中的木质包装材料管理准则》、《韩国进口食品安全管理政策措施》等有近万种限制性条款，标准构建起韩国复杂的合格评定程序与质量认定制度。对入境的农产品实行非常严苛的检验检疫，涉及多个政府部门，设定了许多发展中国家无法达到的质量标准，而且强制性标准占比不断增加，农药残留一项检测指标就规定了202项的许可基准。取样、检测程序复杂，绝大多数标准超过国际标准，出口到韩国的水果认证需要至少4道手续。韩国自2000年开始对部分农产品实施通关前审查，其理由为防止“低价报关逃税”。目前，实施通关前审查的农产品增至18种，延长了通关时间，变相阻碍了产品的进口。此外，韩国农产品抽检率也较高，且其实施缺乏透明度。延长通关时间对鲜活农产品影响重大，不仅增加了运输费用，还破坏了产品的鲜活程度。

（四）韩国检测机构经常前后不一，监管不成熟

韩国对于出口国的试验和认证不予承认，检测标准与程序会根据需要进行修改，以阻碍农产品贸易。根据市场变化情况，韩国会片面增加检验项目、提高检验标准，为未达标的加征附加关税、禁止进口或是退运，即便到岸货物也不列外。质量问题就成为了韩国拿捏的命名。2005年的泡菜风波前后原因不一，以偏概全、指责证据不足，最后韩国食品药品检查部门又证明无大碍，这些问题在韩国自身产品中也存在，充分暴露了利用技术贸易壁垒制造国内舆论抵制中国农产品的冲击。2014年底遭韩国退运的2200吨大蒜就是改变了检测程序、标准，在政府间检测结果不一致情况下还坚持了退运，虽然定性为合同纠纷问题，其实质是韩国2014年大蒜丰收而导致的贸易摩擦。

（五）韩国对进口食品标签与包装的过度要求

食品标签与包装的严格规定也是韩国农产品贸易市场准入的有利工具。韩国是世界上食品标签要求最严格的国家之一，细节繁缛，标准不定、修订补充频繁，要求对品名、原料名称、净容量、详细生产日期、生产厂商、经营商、原产国、食用期限、保存方法、烹饪使用方法、储藏条件等内容详细注明，还要有营养商标与法律相关的商标等。从2008年起，韩国对包含香蕉在内的七种水果要求每一单个表面都要标注原产国。

三、三次中韩农产品贸易摩擦对中国农业的启示

（一）开展农业合作社提升中国农业国际运营能力

中国农村联产承包解放生产力，释放出了农村剩余劳动力涌入到城市，农业生产主要依靠留守在家的妇女、老人，而且文化水平都比较低，农村的劳动力结构与人才素质制约着农业现代化发展，家庭联产承包制也不适宜于机械化大生产。散户生产的小农经济进一步恶性循环，集体团队意识淡薄，没有能力预测国内、国际行情、产业结构发展变化，价格听任于中间商，种植、生产、加工程序与规格缺乏标准化，更缺乏培养自己产品的品牌意识，大多数山区农业收入逐渐淡出农民的主要收入范畴。在国际市场竞争中小农经济生产弊端更加凸显出来。在现有农业运行体系下，快速提升散户生产、运营的国际竞争力几近无望，农业产前、产中、产后微弱的服务也不能落到实处。农业技术、科技难以推广、科研成果转化低。

中国农业产业的发展有其历史使命的原因，当前要真正提升其竞争力必须从源头抓起，在条件成熟的地方成立农业合作社，协同汇聚散户力量、提升运营能力、国际信息获取能力与市场预测能力，农业产业一体化，实现“小农户”对接“大市场”，浙江省临海市西兰花合作社就有效应对了日本的技术贸易壁垒。

（二）充分发挥行业协会的内引外联搭建协同平台

鉴于中国小农经济生产的农户的思想意识，政府要协助成立行业协会，协会上下贯通、国内外协调。以协会为纽带搭建好社会各界服务农业的平台，把相应机关单位、科研院所专家与农业问题对接起来，提供高效的信息服务、技术指导工作。2014年山东三位蒜农的惨痛教训自身风险意识不足的原因，在各地农民身上普遍存在，更主要的是在自己能力不足时没有及时求助有关部门进行咨询，这反映出协会在农民心目中的地位还没有树立起来。协会要主动密切与农户接触，深入农户了解他们的生产状况与困境，把政府政策与国内外产业信息第一时间传递给农民，有助于农民做出理性选择。鉴于农民国际市场运营能力几近无有的状况，要对农民及时传授国际市场运营知识、讲解国际贸易各个环境存在的风险，防范风险的知识。协会积极主动把当地农产品对接的主要国际市场信息、检验检疫标准、程序、认证体系、相关政策、贸易协定等及时传递、讲解给农户。

（三）建立农产品出口服务信息体系

中韩三次贸易摩擦的真实原因都是韩国市场需求变化导致的。韩国是中国大蒜与泡菜的主要出口市场，韩国占中国大蒜海外市场的99%，市场集中度非常高，各种影响韩国市场的因素都直接深刻的波及到中国，而中国小农经济散户生产性质决定的几近为零的抗国际市场风险能力，使中国农户在市场中的被动局面。中国政府应责成相关部门、行业协会协同建立农产品出口信息服务体系。对国际农产品市场建立信息库，密切关注主要贸易伙伴农产品政策法规最新动态，国外相关产业协会、商会的最新统计市场信息与发展变化动态，并及时对信息进行分析预测，对风险、潜在风险策划出规避方案建议，积极协助企业、农户开拓新的国际市场，分散风险。

（四）建立、健全监管体系

中国曾出现出现的食物加吊白块、面粉加增白剂、鸡鸭饲喂激素、甲醛浸泡海鲜、大白菜，水果使用催熟剂、膨大剂，蔬菜上残留剧毒农药，误用、滥用添加剂等案例。不仅仅是韩国，国外市场对中国食品安全颇有微词，许多国家对中国食品都加大检查力度，中国食品的国际形象严重影响了国际市场地位。以2015年10月1日开始实施新修订《中华人民共和国食品安全法》为契机，加强中国农产品的检验检疫制度体系，执法力度，建立与国际市场接轨的产品质量、检疫标准体系。做到预防为主，风险管理、全程控制落到实处，社会各界协同共治，建立科学、严格的监督管理制度，针对农民现有水平状况要建立农业投入品基层信息员、管理员制度，定期对农民进行知识的讲解辅导答疑。完善的法律制度、信任体系会倒逼增强农产品生产部门的食品安全观念意识，消费者也能够理性对待一些媒体报道，建立媒体、政府的公信度，避免草木皆兵状态，杯弓蛇影效应。彻底扭转中国食品在国际上的形象与地位，食品安全不要成为市场风吹草动的突破口。

参考文献：

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[6]《中国—韩国自由贸易协定》http：//fta.mofcom.gov.cn 中国自贸区服务网.