我国风电发展环境解析

文 | 李海涛

我国风电发展环境解析

文 | 李海涛

随着我国经济的快速发展，能源需求增长也在急剧加大，近年来经济对能源的依赖程度依然较高。面对能源需求压力巨大、能源供给制约较多、能源生产和消费对生态环境损害严重、能源技术水平总体落后等挑战，“十三五”期间，大力发展新能源仍是我国经济社会可持续发展的迫切要求，也是国家的重大战略决策，对于保障能源供应、优化能源结构、治理环境污染、建设生态文明，具有重要意义。

我国风电开发现状

图1　2004年至2014年我国新增和累计风电装机容量

根据中国风能协会发布的数据，2014年，我国风电产业发展迅速，新增风电装机量刷新历史纪录。据统计，全国（除台湾地区外）新增装机容量23196MW，同比增长44.2%；累计装机容量114609MW，同比增长25.4%，如图1所示。

一、区域装机情况

2014年，我国各大区域的风电新增装机容量与2013年相比，除东北地区有所下降外，其他区域的新增装机容量均呈上升态势。东北三省区域除黑龙江省新增装机容量略显增长外，吉林和辽宁分别同比下降28.76%和44.80%。西南和西北区域新增装机容量分别同比增长72.26%和67.84%，华北区域同比增长45.44%、华东区域同比增长41.26%。

二、海上风电装机情况

2014年，我国海上风电新增装机61台，容量达到229.3MW，同比增长487.9%，其中潮间带装机容量为130MW，占海上风电新增装机总量的56.69%。截至2014年底，我国已建成的海上风电项目装机容量共计657.88MW。

新能源电力市场分析

一、弃风限电问题的出现

“十二五”期间，风电装机快速增长。伴随快速发展而来的“弃风”问题成为制约风电发展的最大问题。

弃风限电问题初现于2010年，根据国家电网统计数据，截止当年底全国风电并网装机容量3107万千瓦，年平均利用小时数2097小时，弃风率1.98%。2011年和2012年，弃风限电情况迅速加剧。从2012年开始，国家能源局采取了一系列应对措施：基于风电项目布局优化、配套电网投产规模增加、电力调度优化、就地消纳空间拓展等一系列措施，弃风限电情况在2013年得到明显改善。2014年，受全国平均风速较低的影响，当年风电弃风率8%。而2015年上半年，风电上网电量创历史新高，达977亿千瓦时，同比增长20.7%，弃风率呈上涨趋势，为15.2%，同比上升6.8个百分点，当前的风电消纳形势并不乐观。

二、解决弃风限电问题的有效途径

必须解决电力供应富余和调度机制两个主要矛盾，才能从根本上解决弃风限电问题。

（一）解决电力供应富余矛盾

限电问题主要集中在经济欠发达的“三北”地区，这些地区煤炭、风能、太阳能资源富集，电力装机增长较快，但经济欠发达，电力市场有限，导致电力装机严重过盛。为了解决这些地区的电力输出问题，“十二五”期间国家着手规划特高压外送通道建设。

2014年5月，国家能源局印发《关于加快推进大气污染防治行动计划12条重点输电通道建设的通知》，明确提出推进12条跨省区外送通道建设工作，其中特高压输电线路9条，投产时间集中于2016年和2017年。2014年9月，国家能源局印发《关于缓解东北地区电力供需矛盾的意见》，提出重点采取五个方面措施解决东北地区窝电问题。措施之一即为科学规划外送通道建设，具体方案为加快推进绥中电厂改接华北电网工程建设，加快实施赤峰元宝山电厂改接至河北电网工程。

以上电力外送线路规划，涵盖了当前风电限电较为严重的内蒙古、黑龙江、吉林、辽宁、甘肃、冀北，以及风电装机增长较快、未来可能出现消纳问题的宁夏、山西。线路投产后，相关地区的火电、风电将打捆送出，风电限电情况将大幅度缓解。

（二）解决调度机制问题

长期以来，《可再生能源法》没有得到有效执行，风电等可再生能源要同常规电源竞争计划电量分配份额。

2015年3月15日，中共中央、国务院联合下发了《中共中央国务院关于进一步深化电力体制改革的若干意见》（中发［2015］9号），标志着新一轮电力体制改革启动。在改革的主要任务中，提出“依照规划认真落实可再生能源发电保障性收购制度，解决好无歧视、无障碍上网问题”。2015年3月20日，国家发展改革委、国家能源局下发《关于改善电力运行、调节促进清洁能源多发满发的指导意见》，被视为电改9号文后的首个落地政策。指导意见中明确提出，应采取措施落实可再生能源全额保障性收购制度，在保障电网安全稳定的前提下，全额安排可再生能源发电。

从以上两个文件来看，落实《可再生能源法》，清除影响可再生能源发展的体制障碍，促进可再生能源健康持续快速发展，已经引起政府高层的重视，并成为新一轮电力体制改革的重要任务。指导意见的出台，会进一步推动调度机制转变，导致可再生能源限电的体制问题有望很快得到解决。

总之，“十三五”期间，随着电力体制改革的深入和特高压外送通道的陆续投运，可再生能源限电问题有望得到彻底解决。

政策环境分析

一、风电发展规划与政策分析

2014年6月，国务院发布了《能源发展战略行动计划（2014－2020年）》，正式提出了“十三五”期间可再生能源发电的发展方向和目标。风电方面，提出大力发展风电。到2020年，风电装机容量达到2亿千瓦，风电与煤电上网电价相当。

由于2020年是“十三五”末期，上述规划其实也是给出了“十三五”规划的蓝本，但是仅仅到了 2015年6月底，全国风电累计并网容量就已达到10553万千瓦，超出了“十二五”规划的1亿千瓦的目标，因而可以推测风电指标有面临调整的可能。据报道，国家主管部门有望近期研究“十三五”多个能源指标，从理论上讲，“十三五”末风电的装机规模可达3亿千瓦，是否该调整“十三五”风、光以及非化石能源指标，成为重要的关注点。

二、其他相关政策分析

2013年9月，国务院印发了《大气污染防治行动计划》，从国家层面将开发风能、太阳能等可再生能源列为防治大气污染的重要举措。

2015年4月，国家能源局综合司发布《关于进一步做好可再生能源发展“十三五”规划编制工作的指导意见》。指导意见反映出我国可再生能源开发和利用将发生趋势性变化。指导意见中特别强调“把落实可再生能源发电的消纳市场作为编制可再生能源规划的核心任务”，无论要求发挥外送通道能力最大限度送出可再生能源，还是要求地方提出建设新外送通道的需求，或是要求挖掘潜力就地消纳，都意味着可再生能源消费量的重要性。这和以往高度关注装机容量，忽视实际发电量和利用量的情况相比，发生了明显转变。

总之，从当前行业内的宏观政策和“十三五”规划目标来看，国家各个层面已经充分认识到，大力发展新能源是我国保障能源安全、推进能源生产和消费革命、应对气候变化、履行国际减排承诺、防治大气污染的迫切需要和必然选择。今后国家也必将继续出台一系列政策和措施加大对可再生能源发展的支持力度，风电等可再生能源发展受到前所未有的重视，再次面临发展良机，即将迎来又一轮发展高峰。

改革形势分析

一、电力体制改革分析

2015年3月15日，中共中央、国务院联合下发了《中共中央国务院关于进一步深化电力体制改革的若干意见》（中发［2015］9号）。电改文件中列举了当前电力行业发展面临亟需通过改革解决的四大问题，其中两项与新能源与可再生能源相关，分别是“弃水、弃风、弃光现象时有发生”和“可再生能源发电无歧视、无障碍上网问题未得到有效解决”。针对问题，电改文件明确提出，加大可再生能源法的实施力度，提高可再生能源发电和分布式能源系统发电在电力供应中的比例；依照规划认真落实可再生能源发电保障性收购制度，解决好无歧视、无障碍上网问题。新的电改方案明确了对可再生能源发电固定电价、优先上网、全额收购的支持政策，可以预见，导致可再生能源“弃水、弃风、弃光”的体制和政策障碍将逐步破除，发展瓶颈问题将得到根本性解决。

近日，国家发展改革委和国家能源局联合印发了新一轮电改的6个配套文件，包括：《关于推进输配电价改革的实施意见》《关于推进电力市场建设的实施意见》《关于电力交易机构组建和规范运行的实施意见》《关于有序放开发用电计划的实施意见》《关于推进售电侧改革的实施意见》《关于加强和规范燃煤自备电厂监督管理的指导意见》。这6个电改配套文件也将落实可再生能源全额保障性收购放到了一个比较重要的位置，再提落实可再生能源全额保障性收购，还提出建立清洁能源优先发电制度，为从根本上解决弃风、弃光、弃水问题提供了政策基础，是保障今后可再生能源产业持续健康发展的重要措施。

总之，电力体制改革需要一个逐步推进的过程，但其总体思路、基本原则、主要任务、前进方向已经十分明确，可再生能源和分布式电源在此轮改革中大大受益，有望解决阻碍发展的体制弊端，迎来发展机遇。

二、可再生能源电价机制分析

自2009年7月，国家发展改革委正式出台了陆上风电分资源区上网标杆电价。2014年12月，风电电价迎来首次下调，除第四类风资源区外每千瓦时降低2分钱，可再生能源逐步取消补贴已成大势所趋。预期国家在逐步取消可再生能源补贴的同时，必将出台相应配套政策措施，保证可再生能源发电行业合理的利润空间和盈利能力，确保自身可持续发展能力。目前来看，可能采取的措施主要有以下三方面：一是征收化石能源资源税（或环境税、碳税等），使煤电价格包含资源、环境成本。二是全面推行碳排放交易机制。2014年12月，《碳排放权交易管理暂行办法》出台，拟于“十三五”期间全面启动实施和完善国内碳市场交易体系，全国碳排放交易市场的形成将进一步促进新能源与可再生能源行业的发展。三是推行可再生能源配额制。2014年底，国家能源局起草的《可再生能源电力配额考核办法（试行）》已上报至国务院。配额制出台将有力促进各地方政府发展可再生能源的积极性和电网公司接纳可再生能源发电的积极性。

总之，未来可再生能源仍将执行政府制定的固定电价，财政补贴将会逐步取消，直至电价与煤电上网电价或销售电价相当，与此同时相关配套政策措施也将逐步推行，增加可再生能源的盈利渠道，确保可再生能源发电企业自我发展能力。

三、行政审批体制改革分析

党的十八大以来，中央政府深入推进行政审批体制改革，风电光伏等新能源项目审批全面下放至省级甚至市级能源管理部门，核准程序也进一步简化。综合分析来看，对新能源的发展影响主要有三个方面：

（一）电源项目发展规划的引领作用进一步加强。国家能源局今后将进一步加强规划引领作用，形成“国家管规划、地方管项目”的管理格局。没有列入国家、地方发展规划的电源项目将无法推进。“十三五”期间，国家规划的九大风电基地将以国家统一批复的规模化基地为主，新能源开发企业必须适应这种管理模式的变化，高度重视国家和地方的规划编制工作。

（二）核准权限下放将带来正反两方面的影响。核准权限下放使地方政府有了更大的自主权，对新能源开发企业来说是把双刃剑。一方面，核准开发进度更加可控。另一方面，新能源享受的税收政策使地方政府短期内无法增加财政收入，政府往往提出收取资源费或引进相关产业的要求，增加了开发成本和开发难度。

（三）核准程序简化无形中增加了开发风险。2015年1月，国家发展改革委和中央编办联合下发《关于一律不得将企业经营自主权事项作为企业投资项目核准前置条件的通知》，按照“无授权不可为”原则，对于属于企业经营自主权的事项，一律取消作为企业投资项目核准前置条件，即所谓串行审批变为并行审批。核准程序简化后，政府将决策权彻底交给企业与市场，实际上是无形中增加了项目开发风险。因此，新能源开发企业在核准程序简化的背景下，更要注意控制开发节奏，规避开发风险。

总结与展望

纵观“十二五”期间，我国风电从并网容量到发电量均呈现逐年快速增长的势头，但在快速发展的同时，“弃风限电”问题凸显。在此期间，国家主管部门提出了若干管理办法和指导意见，可以看出，进一步落实可再生能源发电保障性收购制度，建立健全风电消纳市场，引导风电朝着健康、可持续的方向发展是我国风电产业发展的长期政策导向。

2014年12月，风电电价迎来首次下调，可以遇见风电调价的时间窗口已开启，尽管未来风电仍将执行政府制定的固定电价，财政补贴将会逐步取消，直至电价与煤电上网电价或销售电价相当，但与此同时相关配套政策措施也将逐步推行，从而增加可再生能源的盈利渠道，确保可再生能源发电企业自我发展能力。

风电核准审批权的下放，形成了“国家管规划、地方管项目”的管理格局，无形中增加了企业的开发风险。新能源开发企业在核准程序简化的背景下，更应要注意控制开发节奏，规避开发风险。

截至2015年6月底，我国风电并网装机容量已经突破“十二五”风电规划中1亿千瓦的目标，可以预见，“十三五”期间，我国的风电产业将继续保持“十二五”期间的稳进快速增长趋势，从而进一步奠定其在国家能源战略中的重要地位。

（作者单位：中国大唐集团新能源股份有限公司）