国有企业内部控制相关法律法规分析

周银燕

（云南经济管理学院，昆明 650304）

近年来，从中石油腐败窝案到华润集团原董事长贪腐案件，国企高管越来越频繁地出现在贪腐名单，这一系列的国企腐败案件给国有资产带来的破坏力惊人，体现出国有企业内部控制的监管失败。如何确保国有资产保值增值，建立健全法律机制对国有企业内部控制实施进行强制监管，成为政府、理论界、实务界迫切需要解决重大课题。本文对国有企业内部控制的相关法律法规进行系统梳理，以期为国有企业内部控制的法律健全提出建议。

一、国有企业内部控制实施的渊源性法律法规

渊源性法律是对国有企业内部控制的实施提出原则性要求的法律法规。

1.《会计法》。1999修订的《会计法》是我国第一部明确针对企业内部会计控制的法律，是内部会计控制相关部门规章和行业规范的制定依据，以及各行业协会对企业内部会计控制工作进行指导的主要依据。

2.《企业国有资产法》。2008年颁布的《企业国有资产法》在第三章第17条提出国家出资企业应当依法建立和完善法人治理结构，建立健全内部监督管理和风险控制制度。针对金融企业风险的特殊性，第七章附则第76条规定金融企业国有资产的管理与监督，法律、行政法规另有规定的，依照其规定。

3.《银行业监督管理法》《商业银行法》《反洗钱法》《证券法》。2003年以来，国家针对风险较大的金融行业先后修订或颁布了相关法律，分别增补了对“内部控制”的原则性规定。《银行业监督管理法》第21条正式引入内部控制术语，其执行不利将受到监管机构的处罚。《商业银行法》在第六章第59、第60条明确规定：商业银行应建立、健全本行的风险管理和内部控制制度，并列举了商业银行内部控制应有的行业特殊制度。2006年颁布的《反洗钱法》则要求金融机构建立健全反洗钱内部控制制度；2014年修订的《证券法》明确了将具备完善的风险管理和内部控制制度作为证券公司设立的基本条件。此外，规范性文件《中国证券监督管理委员会关于提高上市公司质量的意见》与《首次公开发行股票并上市管理办法》对上市公司完善内部控制制度提出了要求。

4.《企业财务通则》。2006年12月4日修订后的《企业财务通则》着力强调风险控制与预警，其中第3条指出“国有及国有控股企业应当确定内部财务管理体制，建立健全财务管理制度，控制财务风险”；第63条指出：“企业应当建立财务预警机制，自行确定财务危机警戒标准，重点监测经营性净现金流量与到期债务、企业资产与负债的适配性，及时沟通企业有关财务危机预警的信息，提出解决财务危机的措施和方案。”

二、国有企业内部控制实施的标准性法规

标准性法规旨在解决国有企业要如何实施内部控制这一问题，亦即国有企业内部控制建立健全与实施的直接法律依据。

1.《内部会计控制基本规范》及具体规范。2001年6月为了配合《会计法》的实施，财政部颁布了《内部会计控制规范——基本规范（试行）》和《内部会计控制规范——货币资金（试行）》，2002年至今财政部先后颁布了采购与付款、销售与收款、工程项目、担保、对外投资等五项具体内部会计控制试行规范，之后又发布了一系列征求意见稿，以单位内部会计控制为主，同时兼顾与会计有关的控制，该规范开始关注风险管理，但较少涉及内部控制环境、与企业管理方面的控制。

2.《中央企业全面风险管理指引》。2006年6月6日，国资委正式印发《中央企业全面风险管理指引》，《指引》对中央企业开展全面风险管理工作的总体原则、基本流程、组织体系、风险评估、风险管理策略、风险管理解决方案、监督与改进、风险管理文化、风险管理信息系统等方面进行了详细阐述。指出企业总经理对全面风险管理工作的有效性向董事会负责，但遗憾的是，该《指引》并未涉及中央企业全面风险管理的法律责任。

3.《上市公司内部控制指引》。2006年上交所与深交所先后出台证券交易所上市公司内部控制指引。这两个《指引》都认为：内部控制是由公司董事会、管理层及全体员工共同参与的一个过程。在披露主体方面，提出了公司董事会应对公司内控制度的建立健全、有效实施及其检查监督负责；在披露方式方面，由原来的自愿披露转变为强制性披露，公司董事会应在年度报告披露的同时，披露年度内部控制自我评估报告，并披露会计师事务所对内部控制自我评估报告的核实评价意见。在披露内容方面，规定了公司内部控制自我评估报告至少应包括内控制度是否建立健全、内控制度是否有效实施、内部控制检查监督工作的情况等内容。

4.《企业内部控制基本规范》及配套指引。2008年6月28日及2010年4月26日，财政部、证监会、审计署、银监会、保监会联合发布了《企业内部控制基本规范》及配套指引，对企业各个方面的内部控制进行了详细规定，建立了以企业为主体、以政府监管为促进、以中介机构审计为重要组成部分的内部控制实施机制，要求执行规范的上市公司和非上市大中型企业，对企业内部控制的有效性进行自我评价，披露年度自我评价报告，同时应当聘请会计师事务所对财务报告内部控制的有效性进行审计并出具审计报告。并将各责任单位和全体员工实施内部控制的情况纳入绩效考评体系。

此外，中国证监会发布了《证券公司内部控制指引》，保监会、银监会发布了《保险公司内部控制指引》和《商业银行内部控制指引》，对证券公司、保险公司、商业银行的内部控制提出了指导性规范。

三、国有企业内部控制实施的辅助性法律法规

由于内部控制与公司治理的天然关系，部分法律通过对管理层的义务及责任进行要求，以及对管理层进行监督与激励相关的法律法规，间接成为国有企业实施内部控制与风险管理的法律依据。

1.《审计法》。2006年修正的《审计法》第三章第18条规定审计署对中央银行的财务收支、进行审计监督；第20条规定审计机关对国有企业的资产、负债、损益进行审计监督；第21条规定对国有资本占控股地位或者占主导地位的企业、金融机构的审计监督，由国务院规定。

2.《公司法》。我国现行《公司法》于1993年颁布，经1999年、2004年、2005年、2014年多次修订，其国有独资公司及其他公司的公司治理制度有明确规定，《公司法》在2005年修订时，正式明确了董事、监事、高管对公司的忠实义务和勤勉义务，并明确了董事、高管不得从事的行为。

3.《上市公司治理准则》。《上市公司治理准则》界定了上市公司董事、监事、经理等高级管理人员所应当遵循的基本的行为准则和职业道德等内容。其中，对上市公司建立独立董事制度与设立审计委员会的职责与义务进行了规定，独立董事对上市公司及全体股东负有诚信与勤勉义务；审计委员会的主要职责是：检查公司会计政策、财务状况和财务报告程序；与公司外部审计机构进行交流；对内部审计人员及其工作进行考核；对公司的内部控制进行考核；检查、监督公司存在或潜在的各种风险；检查公司遵守法律、法规的情况。

4.《中央企业负责人经营业绩考核暂行办法》。2003年10月由国资委发布的《中央企业负责人经营业绩考核暂行办法》经2006年12月、2009年12月、2012年12月3次修订，现分总则、年度经营业绩考核、任期经营业绩考核、奖惩、附则等五章共47条规定，从修订过程来看，经济增加值（EVA）逐渐成为央企考核重点。但是，该考核办法并未直接提及对内部控制实施的有效性进行考核。

5.《刑法》。国有企业涉及犯罪的，其法律责任的判定的依据为《刑法》。《刑法》在我国历经多次修订，2006年6月通过的《刑法修正案（六）》将重点放在公司领域，针对金融、证券市场与上市公司的商业交易行为中的虚假披露、操纵市场等违法犯罪行为，最高可获罪七年，可单处或并处2万元以上20万元以下罚金。2011年2月修订的《刑法》增加了关于董事、高管等的管理责任及追究和处罚条款。可见内部控制因为缺乏对公司的权限控制而触犯刑罚的，将要追究其刑事责任。

四、结论

上述三类法律法规构成了我国国有企业内部控制法律法规的整个系统，国有企业内部控制立法逐步走向成熟。但是可以看出，国有企业内部控制标准性法规数量多、效力低，内部控制的范围从内部会计控制扩展到广义的内部控制概念，其内容越来越详细，要求也更加严格。而渊源性法规除了《会计法》明确提出企业内部会计控制的责任人之外，其余法规并未对国有企业内部控制的第一责任人做出具体规定。同时，与内部控制的相配套的辅助法律法规也尚未建立起国有企业内部控制执行的实施机制。因此，接下来，国有企业内部控制的立法应明确内部控制的范围以及内部控制的第一责任人制度，并强化完整的，以及具有明确的、可执行的奖惩机制，同时，按行业制定更具体的、可操作的内部控制指引。

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