破解干部人事档案信息化困境的对策思考

方德生

（四川警察学院，四川 泸州 646000）

信息化是当今世界经济和社会发展的大趋势。干部人事档案信息化是国家档案信息化的重要组成部分，也是国家信息化的重要内容。中组部2014年6月在《关于进一步从严管理干部档案的通知》中明确指出，要“不断提高管档工作水平”，而提高管档工作水平的根本途径就是“要创新干部档案管理的方法和手段，积极推进干部档案数字化”[1]，实现干部人事档案信息化。在此，笔者仅就如何破解阻碍干部人事档案信息化建设顺利发展的体制障碍，消除影响干部人事档案信息化建设顺利发展的制度性因素，走出盲目无序、缓慢发展困境，促进和推动我国的干部人事档案信息化建设健康快速发展做些思考。

一、信息化是干部人事档案工作发展的大趋势

干部人事档案信息化通俗地讲就是运用计算机、扫描仪、网络等现代信息技术实现档案信息接收审核、录入存储、转递和查借阅服务的过程。干部人事档案信息化的意义不仅仅在于将计算机、扫描仪、网络等现代信息技术运用于干部人事档案工作全过程，完成传统的纸质实体档案手工整理，人工管理向运用现代信息技术进行数字化管理的根本转变，创新工作手段，改进工作方式，而且更主要的还在于运用现代信息技术，规范干部信息，严格干部管理，遏制档案造假；减少档案损毁，保护档案实体，维护档案安全；增强档案功能，降低管理成本，提高利用效率，实现档案价值；提升管理质量和水平，为新时期干部人事工作和社会主义现代化建设提供优质高效的信息和技术服务。

干部人事档案信息化是干部人事档案工作发展的大趋势。中共中央组织部作为全国干部人事档案工作的最高专业主管部门，自20世纪90年代初以来，就一直在大力提倡并积极推进干部人事档案信息化工作，全国干部人事档案信息化建设也取得了一些成果。中组部早在1995年1月，就颁布了《全国组织、干部、人事管理信息系统信息结构体系》，为全国组织、干部、人事管理信息系统软件的设计提供了一套基本依据和统一标准；1997年，中组部在全国推广由其监制的深圳版《全国组织干部人事信息系统》软件，并于2000年开始了基于图像的数字化干部人事档案系统开发的调研准备工作，并进行了相关系统的研发工作；中组部在2006年、2011年分别制定了《2006—2010年全国组织系统信息化工作规划》和《2011—2015年全国组织系统信息化工作规划》，提出了制定干部数字档案标准，建立中管干部、省（部）管干部数字档案信息库，在组织部门内部局域网上提供领导干部档案的查阅服务等干部档案信息化工作目标；2010年，中组部在下发的《关于报送新任中管干部数字档案的通知》中，制定了《新任中管干部数字档案报送标准（试行）》，并与北京航星永志科技有限公司联合研制了《干部数字档案采集软件》，率先完成了现职中管干部档案数字化采集工作，为全国干部人事档案信息化起到了很好的示范和引领作用；全国部分省市委组织部（如山东、广东、陕西、江苏、云南、湖南等省）研发有各具特色的《干部人事档案管理系统》软件，少数单位已经实现了干部人事档案的数字化管理，基本实现或部分实现了干部人事档案信息化，为在全国范围内全面推进干部人事档案信息化建设奠定了一定的标准、依据和技术基础，积累了一定的经验。全国干部人事档案信息化建设大环境、大趋势氛围正在形成。但全国范围的干部人事档案信息化仍处在一个缺乏统一规划，发展不平衡，水平较低，进展缓慢的困境状态。中组部虽然也为干部人事档案信息化做了大量工作，但由于诸多原因，至今还没有颁发全国性的干部人事档案信息化建设的总体规划、建设方案、发展目标和可以操作的指导性意见，基层单位的干部人事档案信息化建设基本上是处于一个“八仙过海，各显神通”，盲目发展的无序状态；部分省市、地区及单位已经初步或基本实现了干部人事档案信息化，但多数省市、地区和单位尚处在探索实践的起步阶段，干部人事档案管理总体上仍然停留在传统的手工管理为主的阶段；初步或基本实现了干部人事档案的数字化管理的省市、地区或单位，其信息化程度都不是太高，多数仅限于干部人事档案管理人员单机使用或局域网内少数人员使用，还没有形成干部人事档案管理系统专网以及在专网上可供全市、全省甚至全国共享的干部人事档案信息数据库。干部人事档案信息化建设目前的这种状况，显然与国家信息化战略要求不相适应，也落后于国家档案信息化建设的发展步伐，滞后于干部人事制度深化改革的实践需要。

二、阻碍干部人事档案信息化顺利发展的制度性因素

干部人事档案信息化建设是一项系统工程，它涉及资金技术、观念意识、组织领导、管理体制等各个方面，因此，造成干部人事档案信息化建设缺乏统一规划，发展不平衡，水平较低，进展缓慢的原因也是多方面的，既有干部人事档案工作的主管部门、干部人事档案管理机构的领导以及档案工作人员的信息化意愿不强，主观意识不到位，档案工作人员素质与信息化要求不相适应等方面的原因，也有资金投入不足，理论研究、技术开发不够，干部人事档案涉密性强，分级管理体制运行封闭等方面的原因。但笔者认为，上述原因还不是造成干部人事档案信息化建设盲目无序、进展缓慢的发展困境的根本原因。造成干部人事档案信息化建设盲目无序、进展缓慢的发展困境的根本原因是干部人事档案工作的有关部门对干部人事档案信息化建设的组织领导不力。组织领导是否得力在很大程度上要取决于组织领导力量强弱，组织领导力量强弱在很大程度上又根源于工作体制特别是领导体制。工作体制属于制度性范畴。干部人事档案工作体制上存在的诸多弊端直接影响干部人事档案工作的组织领导力量强弱，是影响和阻碍干部人事档案信息化健康快速发展的体制性障碍和制度性因素。体制性障碍和制度性因素在干部人事档案信息化建设中起着决定性作用。没有强有力的制度机制做保证，没有强有力的组织领导和强大的组织力推动，干部人事档案信息化不可能健康快速发展，干部人事档案信息化目标任务不可能顺利实现。干部人事档案工作体制主要解决的是干部档案工作归谁领导，由谁主管，谁来牵头，怎么去做这件事情的问题。因此，干部人事档案信息化盲目无序、缓慢发展困境归根结底还是由干部人事档案工作体制上存在的诸多弊端造成。

现行干部人事档案工作领导体制至少存在以下弊端：

一是主管部门不太明确，责任主体不十分清晰。《干部档案工作条例》明确规定：干部档案工作由各级组织、人事部门领导，各级组织部门对同级和下级的干部档案工作，在业务上负有监督、检查和指导的责任。按照《干部档案工作条例》的这一规定，干部人事档案工作出现了组织、人事两个领导部门和主管部门。但条例对这两个部门的职责如何划分，怎样实现对干部人事档案工作的领导，没有做进一步的规定。实际上，干部人事档案工作自上而下都是由各级组织部门在领导和主管；干部档案工作相关文件均是由各级组织部门颁发，其他类人事档案如企业职工档案、流动人员人事档案管理方面的规定大都是参照干部人事档案工作相关文件精神制定出来的；2011年10月国家档案局在其颁布的《国家基本专业档案目录》，就明确将中组部列为干部档案专业主管部门[2]。

二是档案行政管理部门的监督管理责任没有完全落实。《干部档案工作条例》规定，各级档案行政管理部门要按《中华人民共和国档案法》等有关规定，对各级组织人事部门的干部档案工作进行宏观管理、组织协调和监督指导。但在中组部、国家档案局在《关于印发〈干部档案工作条例〉的通知》又明确指出，干部档案工作纳入全国档案工作管理体系后，干部档案的具体管理和干部档案工作的领导与指导，仍以各级党委组织部门为主[3]。但《中华人民共和国档案法》实施细则以及《干部档案工作条例》并没有对档案行政管理部门怎样对干部人事档案事业的发展进行宏观管理、组织协调、监督指导，做出进一步的明确规定。实际工作中，档案行政管理部门没有或没有完全将干部人事档案事业纳入宏观管理、组织协调范围，工作业务上没有或不便于进行更多的监督与指导。2002年，国家档案局、中央档案馆颁发的《全国档案信息化建设实施纲要》，就没有涉及干部档案信息化建设方面的内容；唯有2011年国家档案局、中央档案馆印发的《全国档案事业发展“十二五”规划》，将《干部档案工作条例》列进需要做好修订准备工作的档案工作系列文件里面。

三是机构设置不尽合理，干部力量配备没有完全到位。《条例》规定，县以上（含县）的组织、人事部门，应建立相应的干部档案管理工作机构，并负责对本地区、本部门、本系统的干部档案工作进行指导、监督和检查。每管理1 000人的档案需配备一名专职干部，有业务指导任务的单位，要配备相应的业务指导人员[3]。但从实行的情况来看，机构设置和干部配备在某些地方、省市和单位并没得到很好地落实，除中央组织部干部信息管理中心下面有一个中管干部信息档案处，极少数省市县委组织部门设有干部档案处、干部档案科外，绝大多数省市县委组织部门都只是将干部人事档案工作作为组织人事部门的一项工作职能，在干部一处、干部科等机构下面设了一个干部档案室。干部档案室的工作人员不仅要按干部管理权限，分级管理干部档案，而且要履行对本地区、本部门、本系统的干部档案工作的领导与指导工作职责。干部档案室不属于编制内的机构，干部档案室的工作人员处于无职无权的尴尬地位。干部档案管理机构的这种配置，不仅直接关系到档案工作人员的职级待遇提升，影响干部档案队伍“安、专、迷”，而且直接影响干部人事档案事业的正常发展。干部档案室的工作人员在完成数量庞大的干部档案管理任务后，既没有多少时间去研究干部人事档案工作中出现的新情况和新问题，也没有多少精力去对本地区、本部门、本系统的干部档案工作的进行领导与指导。干部人事档案工作这样一套管理工作机构显然与国家档案系统那一套管理工作机构相差甚远。要靠这样一套管理工作机构及其弱小的档案工作人员队伍去完成干部人事档案信息化建设任务，显然不太现实。

四是双管或多管单位归谁领导没有得到很好解决。按照《干部档案工作条例》：“干部档案工作，……由干部主管部门领导与指导”的规定，双管或多管单位的干部人事档案工作应该是由其干部人事的上级主管部门领导与指导，但《干部档案工作条例》并没有对双管或多管单位的干部人事档案工作归谁领导作明确规定，导致在实际工作中往往会出现双管或多管单位的干部人事档案工作，其上级单位都不管的现象，双管或多管单位的干部人事档案工作处于没有上级主管部门领导与指导的状态。

三、改革是破解干部人事档案信息化困境的根本途径

干部人事档案信息化建设要走出目前所面临的困境，既要加大信息化建设宣传教育力度，提高干部人事档案工作领导干部、档案工作人员的信息化意识和信息化专业技能；也要落实档案工作专项经费，加大信息化建设资金投入以及干部人事档案信息化技术研发力度；更要加大干部人事档案工作体制改革力度，克服干部人事档案工作领导体制弊端，破解阻碍干部人事档案信息化建设顺利发展的体制障碍，消除影响干部人事档案信息化建设顺利发展的制度性因素。

一是明确主管部门，强化领导责任。在新修订的《干部档案工作条例》中，应明确规定各级组织部门就是干部人事档案工作的主管部门，干部人事档案工作由各级组织部门领导与指导；中组部负责全国干部人事档案工作的宏观领导与指导，各级地方组织部门负责本行政区域内的干部人事档案工作的领导与指导，以避免出现同一系统、部门或单位出现组织、人事两个领导部门和主管部门问题以及双管或多管单位的干部人事档案工作主管部门缺位问题。

二是落实监督指导职责，加强宏观管理。干部人事档案作为国家档案的组成部分，理应纳入国家档案工作管理体系。在新修订的《干部档案工作条例》中，应各级档案行政管理部门通过什么方式实现对各级组织人事部门的干部档案工作进行宏观管理、组织协调和监督指导做出明确规定。档案行政管理部门除了按《中华人民共和国档案法》执法要求，加强对各级组织人事部门的干部档案工作进行检查监督指导外，还应将干部人事档案事业的发展、干部人事档案信息化建设、理论研究、管理机制、队伍建设纳入国家档案事业发展规划，落实档案行政管理部门对干部人事档案工作进行宏观管理、组织协调和监督指导。

三是健全工作机构，配足配强干部力量。在新修订的《干部档案工作条例》中，不仅要明确规定县以上（含县）的组织、人事部门，必须建立相应的干部档案管理工作机构，而且要明确规定各级干部人事档案管理工作机构的职级，统一机构名称，并按管档数量和是否有业务指导任务配备专职管理干部和业务指导人员。如中组部设干部人事档案管理局，省市组织人事部门设干部人事档案管理处，县处级单位设干部人事档案管理科，管档数量少或不需要建立机构的单位可以设置干部人事档案室等；在既有组织部门又有人事部门的单位或部门建立一个干部档案管理工作机构，集中统一管理本部门、本单位的干部人事档案；县以上（含县）的组织、人事部门干部档案管理工作机构必须配备专职管理干部和业务指导人员，管档数量少或没有管档任务的单位可以配备兼职档案工作人员。通过机构设置和干部职级待遇提升从制度机制上解决干部人事档案管理工作机构设置不合理、干部人事档案管理干部职级、待遇偏低以及档案工作人员“安、专、迷”[1]等问题。

四是完善管理体制，优化管理模式。各级干部人事档案管理工作机构按照干部管理权限集中统一管理干部人事档案，并负责对本地区、本部门、本系统的干部人事档案工作进行指导、监督和检查。干部人事档案管理既可实行由组织人事部门的干部人事档案管理工作机构集中或相对集中管理干部人事档案的非纳入管理模式，也可实行由本单位的综合档案管理部门（档案室或档案馆）集中管理干部人事档案的纳入管理模式。各单位可以结合本单位实际，选择适合本单位情况的管理模式。实行纳入管理模式的单位，其干部人事档案要固定专人管理，业务工作要接受本单位组织人事部门的领导和上级有关业务部门的检查指导[3]。

[1]中共中央组织部.关于进一步从严管理干部档案的通知[Z].2014-06-12.

[2]国家档案局.国家基本专业档案目录：第一批[Z].2011-10-14.

[3]方德生.干部人事档案工作理论与实践[M].北京：光明日报出版社，2013.