对外汇管理转向“原则导向”的探讨

作者/王地宁 编辑/丁小珊

对外汇管理转向“原则导向”的探讨

作者/王地宁 编辑/丁小珊

王地宁

规则导向和原则导向原是会计准则体系的划分标准和制定基础，现已延伸至金融监管领域，代表两种不同的监管模式。规则导向监管主要依赖于具体、明确的业务规则，原则导向监管则主要依赖于更高层次的相对抽象的原则。外汇管理作为国家重要的经济管理职能，在经济开放程度不断提高、经济管理改革全面深化、人民币可兑换程度不断提升的大背景下，也面临着简政放权、提高监管效率、由“规则导向”向“原则导向”过渡的现实需求。外汇管理部门需要加快管理方式转变，探索构建原则导向监管新模式，从而更加高效地实现防范异常跨境资金流动风险、促进国际收支平衡的目标。

外汇管理需要由“规则导向”转向“原则导向”

其一，规则导向监管存在固有缺陷。规则导向强调过程控制，目标实现依赖于详细的业务规则，因而具有边界清晰、易于操作等特点；但其也存在固有缺陷：一是规则导向本质上是“正面清单”管理模式，这决定了其不能穷尽所有可能出现的业务现象，会出现大量例外情形，从而导致要么出现监管盲区，要么通过不断“打补丁”来完善规则，使得规则日趋庞大，甚至可能前后矛盾、相互抵触。二是规则导向是一种“明线测试”，被约束对象容易通过“交易策划”和“组织安排”规避规则要求，使监管流于形式。随着金融市场的深度发展、金融创新能力的日益提高，监管规则的滞后性问题会因此日益突出，规避监管的现象也会越来越多。三是规则导向容易形成套用氛围，弱化专业判断，使得规则约束的对象更多关注交易形式，而对交易实质和风险不敏感。这是因为多数时间市场主体的目标和立场与监管部门并不一致，市场主体倾向于保证业务在形式上与规则要求相匹配即可。四是规则导向更多地体现“行为监管”的特征，而微观行为的合规并不一定能保证市场整体的合理和风险可控，这中间存在传导时滞和噪声，因此不能必然保证监管目标得以实现。五是规则导向监管牺牲了市场效率。一般而言，市场主体更接近市场，与监管主体相比，它们在决定业务目标所应采取的流程或行为时更有优势；而规则导向监管对过程的干预无疑会导致市场效率的损失。

其二，规则导向外汇管理难以适应发展需要。一是无法适应全面深化改革的要求。要让市场在资源配置中起决定性作用，从外汇管理的角度就需要弱化行政审批，减少对交易的直接干预和限制，促进贸易投资便利化，提升市场效率。由于规则有效的前提是全面性，而监管部门在“简政放权”的过程中难以确保规则的全面和有效，所以单纯的规则导向监管无法适应这一趋势。二是难以适应市场多样化发展的需求。随着经济的发展，市场主体对贸易投资便利化和金融服务多元化的需求会更为迫切，而外汇管理规则如果制定得过细，会增加交易成本、抑制市场创新动力；如果制定得不细，则会使规则成为摆设，难以做到风险可控。这就使“规则监管”陷入两难境地。三是不能适应外汇管理转型的需要。一方面，未来外汇管理将更加强调“事后监管”、“主体监管”、“监测分析”、“无罪假设”和“负面清单”等原则，这些原则既为外汇管理部门放开对具体交易行为的管理或管制提供了保障，也要求外汇管理更加注重交易实质，逐渐转向风险导向和原则导向的监管模式；另一方面，当前外汇管理正在积极探索总量和价格调节工具，尝试宏观审慎管理方法，而这些都要基于对风险的评估和专业分析，这是规则导向难以实现的。

其三，原则导向是外汇管理改革的方向。一是原则导向具有更强的适用性。原则导向注重的是结果而不是过程，监管部门无须考虑所有业务情形，所以较少出现例外，因而适用性更强。二是原则导向更能反映业务实质。原则导向主要依赖的是价值判断而不是形式审查，而价值判断过程就是主体对交易实质的认定过程。三是原则导向成本更低。原则导向监管模式较少干预市场主体业务过程，有利于促进贸易投资便利化，并为市场主体创新发展提供空间，从而降低社会成本；同时，原则导向使监管部门从关注过程转向聚焦实质，有利于提高监管效率，降低监管成本。四是原则导向有利于促进外汇管理加快转型。一方面，构建原则导向模式的意义之一是放宽行政管制，为推动人民币完全可兑换提供条件；另一方面，原则导向也为未来外汇管理总量调节和价格调节以及宏观审慎管理框架的构建提供了操作基础，有利于完善新型监管模式。

构建“原则导向”外汇管理模式

一是要构建我国外汇管理概念框架。框架可分为三个层次。第一层是外汇管理目标，可将其确定为促进国际收支基本平衡，防范跨境资金流动风险。在此基础上，应对国际收支基本平衡、跨境资金流动风险的概念及判断标准进行详细的界定，为宏观和微观层面原则监管提供依据。第二层是基础层，包括外汇管理对象、外汇管理假设、外汇管理基本原则三方面内容。外汇管理对象（即外汇监管的范围）可界定为发生外汇交易的主体、外汇交易主体的外汇收支活动以及由外汇收支活动引起的外汇资产负债情况等部分。外汇管理假设是实施外汇管理活动的假定前提，可包括主体假设（权利义务主体）、货币计量假设（以货币为衡量标准）以及持续运营假设（即不存在国际收支危机）三方面。外汇管理假设是外汇管理活动的一项重要基础，一旦假设不成立，相应的外汇管理活动需做出巨大调整。外汇管理基本原则是指外汇管理部门实施外汇管理活动、涉汇主体办理外汇业务应遵循的基础原则，是对外汇管理活动的质量要求。建议提出以下原则：真实性原则、重要性原则、审慎性原则、风险导向原则、一贯性原则、实质重于形式原则、有限可兑换原则以及合法性原则。第三层是职能层。外汇管理职能是实现外汇管理目标所具备的职责功能，包括行政审批、统计监测、监督检查、考核评价、收支调节等。

二是要建立原则与规则相协调的法规体系。首先，通过《外汇管理条例》或其实施细则，对外汇管理框架内容进行明确，并将其作为外汇管理部门制定其他监管制度、实施外汇管理活动的依据。其次，从主体监管角度出发，明确银行、企业、个人等不同主体办理外汇业务的具体原则。例如，可将当前对银行“了解客户、了解业务、尽职审查”的展业三原则进一步细化为“客户资信良好、交易背景真实、交易对手合适、交易方式合理、交易内容合规、交易风险可控”等具体原则。此外，从不同交易性质出发，还可继续细化交易原则，并在遵循基本原则的基础上，制定适当的交易规则。

三是要探索适用于外汇管理原则导向的监管方式。其一是探索考核评估工作机制。要建立银行展业评估体系和企业诚信合规等级评价体系，探索银行、企业微观审慎监管指标，将考核结果和监管指标挂钩，确保监管原则得到落实。例如，在设置企业外债比例指标时可以引入风险系数，对于风险较高的企业可适当调节风险系数，从而抑制企业外债扩张规模。其二要探索外汇宏观审慎管理方式。为实现管理目标，外汇管理部门可以运用宏观审慎管理工具，按照风险导向原则，对国际收支实施有针对性的调节。如在国际收支大规模净流入时期，可以对银行结售汇头寸和存货比实施调节。其三，探索对违反外汇管理原则的认定和惩戒机制。在认定方面，可根据业务事实设置实质违规、程序违规、高风险业务、中风险业务、低风险业务五级认定类别。其中，实质违规和程序违规主要依据具体法律事实进行认定；高风险业务和中风险业务是指涉嫌违规但无充分佐证的业务，主要根据考核评价指标、监管结果和经验判断进行认定；低风险违规为一般业务的默认类别。在认定过程中，可通过建立专家评议制度提高认定结果的公正性。建议监管部门在制定惩戒措施时，允许仅依据原则做出处罚，同时加大对严重违背监管原则的涉汇主体的处罚力度；对于难以直接界定为违规行为的风险业务，可以根据法规要求对相关主体实施风险监管。

作者系外汇局湖南省分局副局长