失地农民拆迁安置小区公共设施供给问题调查及对策分析

陈嘉凯+张宇

摘 要：在城市化的进程中，许多城市边缘地区和农村地区进行拆迁，形成安置小区。其公共设施的良好供给对社区提供公共服务具有重要意义。苏州市吴江区W拆迁安置小区在公共设施供给的过程中出现了公共设施供给不足、供给结构不合理等问题。为解决这些问题，借助奥斯特罗姆的“多中心治理”理论，希望通过政府、私人部门和第三部门的合作，尝试构建一种“多元混合供给模式”，共同解决安置小区公共设施的供给问题。

关键词：拆迁安置小区；公共设施；多中心治理；失地农民

中图分类号：F294 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2015）21-0024-02

随着城市化进程的加快，越来越多的农村地区进行拆迁，并形成了许多新型的安置小区。这类“农改居”的安置小区的是经济、社会、环境等问题突出的地区，带来许多治理难题。安置小区的公共设施供给问题就是其治理难题之一。

安置小区的公共设施承担着社会服务的任务，其数量、内容及水平体现了社会化程度的高低。公共设施的合理规划供给、定期维护保养，是居民享受公共空间和公共服务的前提，是基层政府治理和社区居民自治的内在要求，直接关系到居民的生活质量和生活方式，也体现了城市的发展水平和发展趋势。然而，原本居住在城市周围的农民进入城市郊区的“安置小区”或“转型社区”中居住，这种转型社区就其性质而言是典型的族阈共同体。由于农民失去了与土地的联系，加之不同地区的农户被统一安置在一个小区，人们彼此之间比较陌生，在现实生活中的表现就是“高墙”“铁门”“铁窗”。因而，安置小区的公共设施不仅是社区提供公共服务的前提，同时也担负着加强居民沟通了解，提高居民生活水平的任务。

一、W 拆迁安置小区公共设施供给现状

社区公共服务设施，是指直接为本社区居住用地内居民提供服务的基础性、共享性设施，一般包括公共建筑及其场地，还有附属设备等。建设部在《城市居住区规划设计规范》IGB50180-93（修行本）中，将公共服务设施分为：教育、医疗卫生、文化体育、商业服务、金融邮电、社区服务、市政公用和行政管理及其他八类设施。

从总体上看，W安置小区的公共服务设施供给不完善，除了医疗卫生、商业服务和市政公用设施相对健全外，教育设施、社区服务类的公共设施供给不足，部分商业服务设施供给过剩，具体表现为：

1.公共服务设施供给不足。W安置小区内没有建设公共服务中心，居民无法享受到城市社区提供的劳动保障、就业扶持、健康检查、成人教育、文化活动等惠民服务。教育设施、文化体育设施的控制指标低于国家建设部出台的《城市居住区规划设计规范》的相关标准。

2.部分商业服务设施供给过剩。W安置小区内建有一个总建筑面积9 530平方米的两层农贸市场，农贸市场中顾客很少，大部分店面没有营业。而距离W小区仅仅3公里就有一个该镇最大的农贸市场，总建筑面积达2.8万余平方米，该小区内农贸市场的建设是过剩的。此外，随着安置房的出售和出租，人口流动性增加，外来人口在小区内开设多家小型超市和理发店，远远超过居民需求。

此外，经调查发现，该拆迁安置小区管理体制不健全。在小区建成之后，没有成立居委会，小区的管理依靠原有的村委会，村委会没有出资成立物业公司，也没有采取公开招投标的方式选聘物业公司，而是由原来的村委会成员负责小区的管理工作。因此，在管理上出现不少问题，具体表现在多条道路下水道多次堵塞而不处理解决；体育健身器材年久失修，沦为当地居民和外来人员的公用晾衣架，地面杂草丛生；外来打工者的车辆随意停放，占用道路，一定程度上造成道路堵塞，影响当地居民正常生活。

二、W安置小区公共设施供给困境的成因

从理论上讲，安置小区的公共设施属于公共物品的范畴，因而具有公共物品的一般特征，即消费的非竞争性、受益的非排他性和效用的不可分割性。拆迁安置小区自治度高，继承原来的村委会管理模式，社区居委会大部分成员来自村委会，因此存在体制惯性，社区事务和决策执行混为一体。此外，安置小区是由原来的多个村合并而来，所以居民关系复杂，加上安置房出现大量出租的情况，外来人口比例增加，居民流动性大，给社区的公共设施的供给增加了更多的难度。现将原因总结如下：

1.资金不足，受土地资源的限制。拆迁安置小区的公共设施的供给主要依靠村委会，村委会是其唯一的供给主体。村委会的资金投入是由基层乡镇政府的财政拨款提供，而农村基层政府给村委会的资金有限，加之村委会需要大量资金安置和安抚被拆迁的农民，因而在安置小区的公共设施供给上的资金就会出现不足，影响公共设施供给。公共设施供给不足的另一个原因是土地资源有限。经调查发现，当地可供安置的土地面积有限，而被拆迁户众多，出现僧多粥少的局面，当地基层政府尽可能安置被拆迁户，而对公共设施的预留地非常少。

2.政府提供公共产品的垄断性以及形象工程。基层政府是安置小区公共设施的唯一供给主体，由于缺乏竞争，政府根据自身优势，使得公共设施的质量得不到保证。从公共选择理论来看，政府是由众多的政治家组成的，他们也具有“经济人”的特征，在决策过程中以追求个人利益最大化而不考虑公众的利益。因此在提供公共设施的时候，没有考虑公共的需要，而是谋求自身的政绩，做形象工程。居民日常生活需要的公共设施供给不足，不太需要的设施供给过剩，导致供给的结构不合理。

3.负外部性和搭便车问题很难消除。经济的发展，流动人口聚居，户籍人口与外来流动人口出现倒挂，这些流动人口对安置小区没有归属感，流动性大，极不稳定。政府在对公共设施进行供给时，不仅要给户籍人口提供公共设施，还要承担大量流动人口的公共设施，如医疗设施、市政公用设施等。此外，外来流动人口无须付费即可使用大部分的公共设施，存在“搭便车”的问题。

三、完善W安置小区公共设施供给问题的对策

在调查中发现，受访的多数居民认为当地村委会应当对公共设施的供给和管理承担主要责任。传统的理论和实践通常也认为，公共物品由市场按照利益最大化的原则供给，会导致公共物品供给的低效率，因此政府理应成为公共物品的唯一供给者。然而根据奥斯特罗姆的多中心治理理论，公共物品的供给主体不一定局限于政府，私人组织、第三部门也可以按其实际能力提供部分公共物品。因此，笔者认为在拆迁安置小区的公共设施供给中，可以尝试构建一种政府、私人部门和第三部门的混合供给主体模式。

1.政府层面。采用多中心治理的供给模式，并不是说政府可以推卸对社区公共设施供给的责任，政府应转变其原来唯一供给主体角色，下放一部分权力给其他供给主体。对于关乎社区重要公共利益的主要公共设施，如市政公共设施、社区服务设施、金融邮电设施等，政府继续成为主要供给主体，而其他的公共设施可以交给私人部门和第三部门。对于公共设施的管理，可以进行公开招投标的方式聘选物业公司进行管理。同时，政府应大力培育市场和第三部门，并进行监管。

2.私人部门层面。可以按照市场的原则，鼓励私人或者企业进入公共设施供给领域，同时政府应在政策上给予支持，如采取合同外包、特许经营、政府补贴等形式，依靠公开、公平、公正的市场竞争机制，来提高社区公共设施供给质量。政府利用监管职能，监督私人部门的供给经营，也是“小政府，大社会”的具体体现。

3.第三部门层面。第三部门突破了公共服务提供方面在政府和私人部门之间非此即彼的模式选择，为社区公共设施、公共服务的提供拓展了可选择的广阔空间，成为社区公共设施提供的重要辅助力量和独特的参与主体，可以提供政府和私人部门无法有效提供的公共设施，依靠其技术、管理经验、信息、物质资源等资源为基础，通过有偿或无偿的方式，介入到公共设施管理之中，并提供某个方面的支持。第三部门的进入，在一定程度上引入了竞争机制，形成“鲶鱼效应”，倒逼政府提高提供公共设施的效率。

四、结语

作为世界上最大的发展中国家，中国正处在工业化向后工业化过渡的关键时期，城市化仍然是当前经济发展的重要形式。农民集中拆迁安置已成为推进城市化建设及优化利用土地资源的重要举措，如何安置好被拆迁的农民，解决好安置社区公共设施的供给问题，关系到社区公共服务的提供以及和谐社区的构建。在运用“多中心治理”理论的前提下，我们希望政府、私人部门和第三部门能够合作治理，构建政府、私人部门和第三部门的混合供给主体模式，以适应新时期的发展要求，提高居民的生活水平。

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