流通中小面额纸币整洁度差的原因分析与对策建议

李锋

摘   要：实施流通中人民币净化工程是维护国家货币形象，履行人民银行“发行人民币，管理人民币流通”法定职责的重要体现。多年来，流通中小面额纸人民币整洁度差的问题一直困扰人民币净化工程。本文尝试从小面额纸人民币投放、回笼过程和小面额纸人民币流通的特点入手，分析导致流通中小面额纸人民币整洁度差的原因，从而有针对性的提出对策和政策建议。

关键词：小面额纸币;人民币流通

一、小面额纸人民币流通中存在的主要问题

近年来，各级人民银行为推动流通中小面额纸人民币整洁度的提高做了大量工作，在一定程度上对流通中小面额纸人民币起到了净化作用。但从调查情况看，小面额纸人民币的发行、流通和回笼中存在的问题依然不少，原封券小面额纸人民币投放难、损伤小面额纸人民币回笼难、市面上小面额纸人民币整洁度不高、银行业金融机构网点兑换污损小面额纸人民币业务量小等问题依然存在。具体表现在以下四个方面：一是市场上流通的小面额纸人民币残破污损占比教大，尤其是二十元以下纸人民币大多在七成新以下，污损褶皱现象普遍。二是从人民银行发行库回笼的残损币的币种结构和质量看，七成新以上小面额纸人民币占有相当大比重，甚至在损伤券钱捆中出现整把、整捆被故意污损原封券的现象。三是商业银行向发行库取款时小面额纸人民币需求意愿不高，小面额纸人民币的投放要靠人民银行计划搭配。四是银行业金融机构网点小面额纸人民币残损币兑换回笼积极性不高，单位及社会公众兑换小面额纸人民币的业务不多。上述现象的存在表明，目前小面额纸人民币的投放、流通、回笼在某些环节出现了阻滞，不能实现流通中小面额纸人民币的吐故纳新，影响了流通中小面额纸人民币的整洁度。

二、造成流通中小面额纸人民币整洁度不高的原因分析

（一）大面额人民币对小面额纸人民币在持有和支付意愿上产生挤出效应，堵塞了人民银行通过银行业金融机构网点向市场投放新币的渠道。小面额纸人民币用于支付的价值小，且不便于清点、携带，不能在自助设备上实现存取、兑换，致使大面额人民币对小面额纸人民币在持有和支付意愿上产生了挤出效应。通过银行业金融机构的自助设备实现大面额人民币存取的便利性、付款人支付行为上以大面额人民币支付及对收款人被动找零的必然心理预期，导致单位和个人形成了对大面额人民币的持有偏好，从而在银行业金融机构网点取款时对小面额纸币的需求意愿不足。相应的，银行业金融机构基层网点对其上级行现金库、银行业金融机构现金库对人民银行发行库的小面额纸人民币需求意愿也随之下降，这种逆向传导作用使得人民银行通过银行业金融机构网点向市场投放小面额纸人民币的净化渠道被堵塞。

（二）银行业金融机构出于成本因素考虑怠于行使小面额纸人民币的投放和回笼职责，使得通过新币投放与旧币回收的净化机制失灵。银行业金融机构作为现金投放的载体，对外支付人民币券别的结构和新旧程度直接影响到市场流通中相应券别人民币的整洁度。由于小面额纸人民币清点难、清分难、单次运输物流成本高，需要银行业金融机构增加更多人力物力投入，又不能给其带来具体的经营效益，由于缺乏成本补偿机制，银行业金融机构普遍缺乏调运、支付、兑换、回收清分小面额人民币的动力。在成本与效益权衡下，部分银行业金融机构按照人民银行的货币投放计划从人民银行发行库调入的小面额纸人民币被人为放置在其现金库中，没有进入从现金库到柜台再到客户的投放渠道。对回笼到其现金库的小面额纸人民币不能按照人民银行的清分标准进行清分挑剔，上缴人民银行的钱捆出现流通券夹杂损伤券、损伤券夹杂流通券的现象，甚至有个别银行业金融机构为完成人民银行下达的小面额纸人民币的回笼任务，将原封券分散夹在损伤券钱捆中上缴人民银行。上述银行业金融机构的怠责、违规行为使得通过新币投放与旧币回收的净化机制失灵，加剧了残破污损小面额纸人民币在市场长期反复流通。

（三）小面额纸人民币清分整理、存款、兑换难，阻碍了小面额人民币进入银行残损币回笼体系。和大面额纸币不同，小面额纸币不能通过ATM机等银行自助存取款设备实现存取，其回收渠道只能单一通过银行业金融机构的柜台。小面额纸人民币的最大收受主体是公交公司、地铁公司、小商户、小餐馆、医药零售企业和小商贩等，由于公交公司、地铁公司营业额高，资金量大，容易获得银行业金融机构上门收款等特殊服务解决小面额纸人民币的清分、存取问题，而主要收受、持有小面额纸人民币其他的一般小企业主（个人），由于资金量小，出于经营周转和生活需要，一般不在银行业金融机构开立银行账户，即使是开设了银行账户，也因为资金规模关系一般很难获得银行大客户的待遇，甚至部分银行还针对小面额货币的大量存取采取收取清点费、以人员少忙不过来等理由拒绝推诿。银行业金融机构的上述行为打击了相当一部分小企业主和个人去柜台办理小额纸人民币的存取和兑换业务的积极性和主动性，致使这些小面额纸人民币的持有者不得不采取坐收坐支的方式来处理收到的小面额纸人民币，进而造成相当大一部分小面额纸人民币不能进入银行业金融机构的货币清分、回笼渠道。

（四）人民币法律知识薄弱，社会公众维护爱护人民币意识不强，是导致流通中纸人民币污损的主要原因。由于金融法律知识尤其是人民币法律知识的普及还存在宣传力量薄弱、宣传覆盖面窄等方面的不足，老百姓不在意票币是否残缺、污损，能用就行的心理广泛存在，不愿主动去银行兑换残损币，更不知道故意污损破坏人民币是犯罪行为，认为自己的钱自己愿意怎么污损破坏就怎么污损破坏，不关别人的事情，缺乏爱护和保护人民币的意识，污损破坏人民币现象大量存在。比如有的商业企业为进行促销宣传，将崭新的小面额纸人民币放置在容器内用鼓风机反复吹动，让顾客去抓取人民币;有的学校收取学费时让学生在人民币上书写学生姓名;有的个人用小面额纸人民币折叠花瓶、帆船、官帽等工艺品;游客在旅游景点池水、佛龛等中供奉施舍人民币;在人民币票面上做记号、写名字、简单记事、标注电话号码、乱涂乱画等等。上述公私行为不同程度的造成人民币的折角、揉搓、起皱，加快了人民币的残损速度。另外，对大量故意污损小面额纸人民币的违法犯罪行为，由于人民币的流通特性，很难进行违法主体认定，进而进行法律责任追究，在一定程度上减轻了人民币违法行为的法律后果预期，导致了人民币犯罪行为的猖獗。上述原因也是造成流通中小面额纸人民币整洁度不高的一个重要原因。

（五）银行业金融机构对农村偏远地区机构网点的撤并，削弱了人民币净化功能，加剧了这些地区纸人民币的污损程度。多年来，商业银行、信用社为降低营业成本，大力压缩撤并农村地区尤其是偏远山区的机构网点，造成部分山区县的乡镇没有银行业金融机构网点，银行业金融机构网点的缺失造成了金融服务的盲区，更使得这些地区的货币流通长期处于金融体系之外，削弱了通过银行业金融机构网点投放新人民币净化区域流通中人民币的功能，导致这些地区的存量人民币不能通过银行的存款、取款渠道得到净化，长期通过村集贸市场在农户手中反复流通，极大的加剧了农村偏远地区的人民币污损破旧程度。

三、对净化流通中小面额纸人民币工作的对策及建议

净化流通中小面额纸人民币关键是要解决好新币投得出、残损旧币收得回的问题。根据对造成流通中小面额纸人民币整洁度不高的成因分析，笔者认为应该从健全法规制度建设、加强对人民币收付业务监督管理、加快新券投放和小面额货币硬化进程、加大金融基础设施建设、建立农村偏远地区人民币综合服务工作站、加强人民币法律法规宣传以提高公众爱护人民币意识六个方面开展工作。

（一）修订《中华人民共和国人民币管理条例》，从制度层面上规范小额纸人民币的投放和回笼秩序。建议对《中华人民共和国人民币管理条例》进行修订，在《条例》第二十二条的基础上，增加“中国人民银行应当根据对市场上各种券别的结构及整洁度状况调查结果分析，确定年度各券别发行基金投放计划;中国人民银行在对开户金融机构办理取款业务时，应当根据年度各券别发行基金投放计划，综合考虑各金融机构的分支机构数量、缴款数量和频度等因素，向金融机构搭配支付不同券别;金融机构在办理对外支付业务时，应结合客户需求合理搭配支付券别;金融机构营业网点不得拒绝或者以收费等形式变相拒绝客户关于小额人民币、污损人民币的兑换、存取。”的规定，以明确人民银行、银行业金融机构在小面额纸人民币投放和回笼中的权利和责任，从制度上确保小面额纸人民币投放和回笼渠道的畅通。

（二）加强人民币收付业务监督管理，严肃查处银行业金融机构违反人民币管理法规的行为。一是人民银行分支机构要开展经常性的人民币收付业务专项检查，利用明察暗访等形式重点检查各银行业金融机构的现金库库存券别结构是否合理、是否存在人为压放小面额纸人民币、是否严格执行收付分开、收款全额清分制度、是否有拒绝或变相拒绝办理小面额纸币存款、取款、兑换业务，对检查发现的违规违法行为进行严格依法依规处理。二是人民银行发行库要把好入库关，对开户金融机构上缴入库的钱捆要采取随机开袋剪捆抽查等形式进行检查，对不符合“五好钱捆”标准，存在损伤券、流通权夹杂混装混捆的坚决予以退回，确保损伤券不再进入流通领域，流通券不被夹带销毁。三是丰富“两综合”、“两管理”内容，将开户银行业金融机构在履行人民币收付业务的履职情况和履行社会责任情况纳入人民银行对金融机构的综合评价、综合考核之中。

（三）进一步加大小面额纸币原封新券的投放力度，推动小面额纸币硬化。原封新券的投放是净化市场流通中人民币的活水源泉，只有不断地向市场上投放原封新券，才能推动污损人民币的回笼进程。在相关法规没有修订前，人民银行一方面要加强加大小面额纸币的调拨和投放力度，另一方面要继续推动对开户银行业金融机构以大小面值纸人民币挂钩的缴取款方式为主要内容的窗口指导和道义劝告，引导银行业金融机构积极履行净化流通中人民币的社会责任，加大小面额纸币的调运、支付、兑换、收受力度。另外，加快小面额货币硬化进程，提高小面额货币的流通寿命。相对于小面额纸币使用寿命短、整理清点困难、后续成本高，硬币有耐磨损、使用寿命长、容易整点清理的优点，因此，大力推动小面额货币硬币化，是节约货币发行成本、维护市场上小面额货币的整洁度、方便支付交易的重要途径。

（四）加大金融基础设施建设，拓宽小面额纸人民币投放和回笼渠道。为克服银行业金融机构因成本问题怠于行使小面额纸人民币投放和回笼职责，应该尝试探索建立小面额纸人民币社会化兑换机制，建议采取成本补贴等形式鼓励银行业金融机构、社区银行、村镇银行和其他社会力量，在小面额纸币流通的重点领域如小商品交易市场、农贸市场、蔬菜果品市场、小餐馆密集场所开设小面额纸币和残损币兑换点、设置货币兑换机，以方便小企业主和社会公众就近存储、兑换小面额纸币，从而加快市场流通中的小面额纸币的净化。对相关单位和个人因开设小面额纸币和残损币兑换点、购置货币兑换机而产生的成本及运营维护费用，由人民银行在货币发行费中据实进行列支;对在货币兑换工作成绩突出的相关机构和个人，参照反假人民币奖励的有关规定，由当地人民银行给予适当的奖励，以激励其开办相关业务的积极性。另外，对公交公司、超市等小面额纸币流通量较大的企业，实行主办银行制度，由人民银行指定银行网点进行新券的集中投放和回收清分工作。

（五）依托农村偏远地区的学校、商店、村两委会、农村集贸市场等，建立人民币综合服务工作站，向农村居民提供旧币换新、残币兑换、假币鉴定、零钞兑整、整钞换零等全套人民币服务。由于偏远农村地区人口分散、交通不便，几乎没有银行业金融机构的网点，农民的人民币收付行为都是通过农产品交易、劳务交易在农村集贸市场和农户之间整个相对封闭的环境中反复流通实现的，这些支付具有支付金额小、人民币票面以小面额纸币为主、支付货币在银行体系外反复流通污损严重的特点，加快这一地区的人民币净化是整个人民币净化工程的难点和重点，通过建立点多面广的人民币综合服务站，利用逢集、过年、农村红白喜事、村民开会等时机，集中开展原封新券兑换，券别调剂兑换等人民币综合服务，将极大地改善农村地区人民币流通环境，提高流通中小面额纸币的整洁度。

（六）加大人民币法规政策宣传，严厉打击故意污损人民币违法犯罪，提高社会公众的爱护人民币意识。造成流通中人民币污损的一个重要原因是公众人民币法制意识淡薄，存在有意无意违法违规行为，因此要解决中流通中小面额纸人民币的整洁度问题，还应该从加强公众人民币政策法规宣传入手，通过人民币法规知识进学校、进市场、进社区、进军营、进田间等宣传活动，使社会公众能够逐渐养成良好的持有、使用人民币习惯，自觉维护维护人民币的尊严，抵制人民币违法犯罪行为。同时，人民银行、公安机关也要加大对人民币违法犯罪行为的打击力度，让人民币法规产生实实在在的看得见的威慑力。

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The Reasons Analysis and Suggestions for the Poor Cleanliness of Small Denomination Notes in Circulation

LI Feng

（Operations Office of Xian Branch PBC， Xian Shaanxi 710002）

Abstract：The implementation of the engineering of purifying RMB in circulation is an important manifestation to safeguard the image of the national currency and perform the legal duties of the Peoples Bank of China to issue RMB and manage RMB circulation. The poor cleanliness of small denomination RMB in circulation has plagues with RMB purification engineering. The attempts to analyze the reasons for the poor cleanliness of small denomination notes in circulation from the process and characteristics of the circulation of small denomination notes， and puts forward the corresponding countermeasures.

Keywords： small denomination note; RMB in circulation

责任编辑、校对：苗文龙