省直管县体制改革中“创新——效果悖论”的产生及其解决

朱进芳

（信阳师范学院，河南信阳464000）

·行政学研究·

省直管县体制改革中“创新
——效果悖论”的产生及其解决

朱进芳

（信阳师范学院，河南信阳464000）

“创新—效果悖论”是省直管县体制创新实践中的突出困境。对这一改革缺乏广泛共识、各级政府之间的利益博弈、制度创新本身可能存在的冲突是导致这一困境产生的主要原因。要走出这一困境，必须提高认识，把省直管县体制创新置于新型城镇化发展的战略高度；统筹兼顾，建立完善的利益协调机制；加快顶层制度设计，最大限度的实现制度之间的协调，消除制度冲突的可能性。

省直管县改革；创新—效果悖论；利益博弈；制度冲突

DOl：10.3969/j.issn.1671-7155.2015.01.006

一、省直管县体制创新中“创新—效果悖论”的产生

省直管县体制改革是指逐步将现行的省辖县（市）体制调整为省直接管理县（市）体制，赋予县（市）和省辖市同样的经济社会管理权限，县（市）各项工作直接同省联系、对省负责、受省监督。在实践中，近年来尽管我国中央政府对省直管县改革十分重视，并将其提升到更好地解决“三农”问题，推动新农村建设，促进县域经济发展，实现城乡统筹，夯实和谐社会的战略高度，财政部等中央部委也出台了一些指导性文件。但是，体制改革创新的实际进程远非设想中那么简单，省直管县（市）制度创新的实际效果并不明显，部分扩权县（市）并没有因为省直管发生显著变化。这已成为制度创新的“创新—效果悖论”。这一悖论突出表现在：

一是扩权和放权的落实到位情况不容乐观。部分试点县官员将强县扩权形象地比喻为“一喜一愣一惊”，即看到文件一喜，到部门办事一愣，最终结果心里一惊。有的地方，也放了权，但有许多附加条件，虽然有些附加条件是必要的，但也有一些附加条件没有什么道理，更没有必要。如此一来，县里还是解决不了问题，结果等于没有放权，有些地方甚至出现权力反复放了收、收了又放的情况。

二是一些试点县（市）对省直管后新体制入轨运行缺乏经验，工作比较被动，与省级主管部门沟通不够积极，对扩权政策存在“等、靠、要”思想，缺乏相应配套政策，对扩权后享受的权力和政策尚未完全用足、用活、用好。

三是县与地级市矛盾凸显。一些省辖市担心试点县与市争利，试点县担心省辖市停止拨付原有的配套资金和补贴，享受不到省辖市给予其他县的同等待遇，扩权的这部分县事实上与原来隶属的地级市管理还没有完全脱钩。扩权县既要主动维护、使用对省一级部门的话语权，还要维护与市级部门的关系。县里的工作需要两面周旋和汇报，哪方面都不能疏忽大意。总之，省辖市和试点县（市）都对改革走向心存顾虑，放不开手脚。

那么，造成这种困境的原因何在，这是省直管县改革及其制度创新中必须解决的重大理论问题和现实问题。新制度经济学派博弈均衡制度观中的某些观点也许有助于我们认识这一悖论的产生。首先，制度创新过程是多个经济人和利益主体相互博弈的过程。省直管县体制改革的制度创新，实质上是对行政权力的重新划分，这种权力的重新划分将在一定程度上打破既有的利益分配，形成新的利益格局，因此这一过程中各层级政府之间的利益博弈将不可避免。根据“理性经济人”的假设，各级政府作为不同的“经济人”和利益主体，均有追逐各自利益最大化的本质属性，在制度创新过程中必然有不同的利益诉求和行为逻辑，不同的选择必然对省直管县的制度创新和进程产生不一样的效果。其次，任何制度都不是孤立存在独自发挥作用的，它们都共存于一定的制度体系之中，在彼此的互动中实现自身的目标，一旦环境中的某些制度与其发生冲突，就会使制度出现功能失调、反功能，发生功能偏差。有时候，一项新的制度在实施中可能会出现预期以外的效果，其主要原因是该制度和现存的制度环境之间缺乏必要的“耦合”。也就是说“只有相互一致和相互支持的制度安排才是富有效率和可维系的，否则就会造成制度之间的冲突”［1］（P269）。

党的十八大以来，新型城镇化已经上升为党和国家的重大发展战略，以县域为依托，在县域经济基础上，推进农村就地城镇化，是中国新型城镇化的理性选择，这殛需省直管县体制创新，为县域发展提供有力的支撑和空间。因此，我们需要从加快农村城镇化发展这一新的战略高度，而不是单纯从行政改革的角度，加强对省直管县制度创新的理论及其实践的深入研究。目前关于省直管县体制创新与新型城镇化道路的战略关联、省直管县体制创新过程中的政府博弈和制度冲突等问题无论在政府还是在理论界依然缺乏足够的重视和研究。因此，把省直管县体制创新置于新型城镇化发展的大背景下，分析造成实际改革进程中制度创新“创新—效果悖论”困境的原因和解决路径，对于深化省直管县体制改革，促进新型城镇化健康发展具有重要的意义。

二、省直管县体制创新中“创新—效果悖论”产生的主要缘由

1.缺乏广泛的改革共识影响了制度创新进程和效果

近年来，在中央政府的强力号召下，各地省直管县改革也在风风火火的进行中。但从近十年来各地实践情况和理论界讨论来看，对这一改革仍然缺乏广泛的共识。目前虽然不少人认为城镇化发展需要对行政体制进行改革，市管县弊端很多，应该推行省直管县改革。但是认为市管县体制基本适应城乡经济发展规律，不赞成改革或主张应继续维持市管县体制的声音持续存在。另外，认为省直管县只是局部的适应性改革，市管县体制并没有完全失去存在的价值，省直管县与市管县应并行的观点也不在少数。即使是对省直管县改革持赞成观点的人们，他们关注的重点也更多地是放在省直管县体制创新对于加强财政管理、减少和优化行政层级、提高行政效率等方面能够发挥的积极作用上，而对省直管县体制创新与中国城镇化发展道路的关系探讨明显不够。

其实，隐身于省直管县体制创新分歧背后的深层次因素可能还有对中国城镇化发展方向和重点的不同认识。新中国成立以来，就如何推进城镇化发展，曾出现过优先发展重工业、城乡协调配套改革、城乡良性互动等不同主张。涉及到城镇化发展的重点，则有大城市、中等城市、小城镇，或者是大中小相结合相协调发展等。如果坚持以发展大城市为中心，市管县体制的确也确实起到过很好的作用，而如果坚持城乡良性互动，大中小相协调，重点发展小城镇，促进农村城镇化，市管县体制的局限性就十分明显。“市管县本质上是一种重城轻乡的行政体制，这种体制总体上不利于实现统筹城乡发展”［2］（P4），推进省直管县体制创新也就在所难免。因此，对中国新型城镇化道路精神实质的深刻理解和把握，对省直管县体制创新与中国城镇化发展道路关系的认识程度将直接影响到这项改革中制度创新的进程和实施效果，各地政府在省直管县改革创新实际工作中的犹豫和反复说到底是认识上没有达成广泛的改革共识造成的。

2.各级政府的利益博弈影响了制度创新进程和效果

如前所述，制度创新的根本动力来自于对潜在利益的预期和追求。在省直管县体制创新中，各级政府到底会采取什么样的态度和行为来对待这项改革？是积极创新，通过制定鼓励省直管县的政策制度，促进改革顺利推进，还是消极等待或被动参与，尽可能维持现行市管县制度，采取各种方式限制或阻扰制定推动省管县的政策制度，从根本上来说，主要取决于各级政府在省直管县体制创新中不同的创新收益。

省直管县改革能够促进县域经济的快速发展，将带来巨大的经济社会效益，中央政府能在承担较低的制度创新成本同时分享到更多收益和好处，出于社会整体利益考虑，中央对各地的探索持明确支持的态度。但是中央政府制度创新和政策目标的实现并不是由其单独决定的，还需要地方政府的相关制度创新和政策配套，受制于城市地方政府的态度及行为逻辑。从省级政府这一层级上来说，省直管县体制创新带来的收益也是明显的，县域经济的快速发展壮大了省的经济实力，因此，省级政府对省直管县体制创新总体上也是持支持态度的，但这种支持的力度往往以不影响地级市的发展为前提。相比中央和省级政府，处境最为复杂的可能是地级市。其实从长期来看，进行省直管县体制创新，地级市能够专心发展，但从短期来看，省直管县改革可能意味着地级市原来截留和支配县级各种资源的机会失去了，对县城进行领导的政治优势感也不复存在。所以大部分地级市作为利益净流出的层级尽管迫于省级政府的压力，不得不接受省直管县体制，但在行动上，并非能够真正落实。省直管县体制创新，县是关键，也是直接受益者。县政府有了更多可以支配的财物和各种经济社会管理权，不仅能促进县域经济的发展，展现政府官员的政绩，而且也使县级官员与地级市官员的关系基本处于平等地位，因此县级政府的态度是最积极的。各级政府由于在省直管县的制度创新中利益目标出现差异，他们对于省直管县的态度和行为难免出现分歧，于是你重视我敷衍，你有政策我有对策，博弈可能就此产生。

表1　省直管县制度创新博弈分析的收益矩阵

上级政府和下级政府是参与博弈的双方。他们的收益均用效用值表示，都分为四个等级，由低到高分别为1，2，3，4。表中各得益数组有两个数字，第一个表示上级政府所得效用值，第二个表示下级政府所得效用值。其中，（2，2）表示上级政府和下级政府都采用（维持，维持）现行的市管县制度，双方各自得到的效用值；（3，1）表示上级政府维持现行市管县制度，而下级政府则主动创新实行省直管县（维持，创新）时，双方在上下级政策不匹配情况下各自所得效用值。（1，3）表示当上级政府采用省直管县政策创新，而下级政府虽参与但不积极实施（创新，维持）时，双方所得的效用值。（4，4）则表明当上级政府创新省直管县制度时，下级政府也积极配合进行制度创新及时（创新，创新），双方各自所得到的效用值。这一博弈分析结果表明：在省直管县体制改革制度创新过程中，关键是如何处理好各级政府不同的利益考量。推进省直管县体制改革创新既要考虑各地区的实际情况和承受能力，稳步推进，也要对这一过程中政府之间的利益博弈给予充分重视，通过建立合理的利益共享和成本分担机制来化解矛盾，形成合力。如果上级政府只重视制度创新，只给政策，而没有协调好下级政府在省直管县改革中的利益矛盾，则地方政府在执行相关政策中的阻力和消极情绪在所难免。

3.制度创新中各制度之间的冲突制约了制度创新的进程和效果

在省直管县体制创新过程中，由于创新进程的快慢、阶段性重点的定位以及创新的地区差异都会造成制度之间的冲突。我国幅员辽阔，地域发展差异十分明显，因此近年来我国省直管县制度创新主要是在国家宏观指导下由地方依据各地情况进行试点和探索。换句话说，制度创新主要采取诱致性和渐进性的方式。先由制度环境或经济形势的变化导致形成制度创新的要求，再由政府做试点工作，试点成功后再由政府制定新的制度进行推广和实施。由于各个地方在经济发展程度等方面存在很大差异，不同制度创新的需求程度不同，政府的重视程度不同、试点的进程和效果不同，这样就客观上造成不同地区制度创新过程的快慢之别，从而产生不同地区之间的制度差异和制度冲突。一般而言，发展比较好的东部地区，制度创新进程要快于中西部地区。

另一方面，制度创新阶段性重点定位的冲突。在不同的阶段，制度的作用，从而制度创新的重点是不同的。在省直管县改革的第一阶段，财政体制影响更大，所以在第一阶段，应该以财政制度创新为重点。首要目的是要实现省财政与市、县财政直接联系，县财政独立于市财政。达到这一目的主要要通过重新划分政府间收支来实现。在第二阶段，行政体制改革应成为省直管县体制改革的重点。因为强县扩权也好，财政体制上的省直管县也好，都只是改革中的一个中间阶段，行政体制上的省直管县才是省直管县体制改革未来要达到的目标。从各地实践情况来看，强县扩权和省直管县改革创新，目前大多只是在过去的财政体制和部分的人事管理体制方面进行了制度创新和突破，而对真正涉及行政体制关键问题上的创新重视不够，创新进程缓慢甚至停滞不前。试想，在行政关系上，如果地级市与县之间仍是保持上下级关系，扩权县与地级市在具体事务上的平等就难以得到保障，扩权县也难以真正放开手脚发展。所以，财政体制与行政体制不协调的问题限制了改革的进一步深入。另外，土地、金融、工商、税务等这些垂直管理部门在县域发展中扮演着十分重要的角色，但鉴于我国行政管理体制上的特点，他们各自都有自上而下的一套垂直管理体制和管理方式，既要服务块块需要，也要遵从条条领导，因此经常会处于上下两难、无所适从的境地，既担心背上不支持改革创新的“罪名”，在对相关政策把握不准时又害怕承担大的创新风险，矛盾心态十分明显。

三、走出省直管县体制创新“创新—效果悖论”的对策

（一）提高认识，从新型城镇化发展的战略高度定位省直管县改革

区域差异显著，发展不均衡，各地工业化、城镇化基础条件和水平千差万别，环境承载能力强弱不均，这些摆在中国城镇化发展中的现实问题不容回避。改革开放以来，我国城镇化取得了很大成就，但也存在着诸多问题，其中较为严重的是：一在城镇发展布局上，偏重于大城市和特大城市，中小城市和小城镇发展不够；二在城镇化发展过程中，存在着对人的城镇化的某种程度的忽视，没有为转移农民市民化创造更多更好的制度条件，导致城镇化内涵和质量不高，半城镇化现象严重。因此能否借鉴国际城镇化和我国传统城镇化的教训，走出一条大中小城市和小城镇相互协调和多样化发展的新型城镇化道路，至关重要。中国有大量的农村人口，从长期来说，小城镇对农村人口具有更大的吸引力和吸纳力，在小城镇实现农村转移人口市民化，农民更容易接受，也有助于实现工业、流通同现代农业的有效对接，使工业化、城镇化、农业现代化协调发展。目前，通过重点发展小城镇，使小城镇成为中心城市的大后方，承接中心城市的功能调节和产业转移，缓解和减轻中心城市的压力，从而促使中心城市在空间结构、产业优势和聚集带动效应方面更加科学、合理。这样才能实现城乡良性互动的“一体化”发展目标，并最终走出一条符合中国实际情况的“城乡统筹、大中小城市与小城镇合理布局、协调发展”的新型城镇化道路［3］（P76）。

当前及今后一段时间，是我国新型城镇化发展的重要时期，省直管县体制改革其实是中国新型城镇化道路的选择，在城市发展布局上兼顾中小城市，重点是小城镇。目前县级单元聚集了全国新增城镇人口的的54.3%，是城镇化的重要层级，在县域经济基础上，发展依托县城的新型城镇化，重新规划乡镇，逐步形成以中心城区、重点镇和中心村为基础的县域范围内功能互补、协调发展的城镇体系，发挥县城中心区的集聚和辐射功效，以重点镇和中心“村”为结点，推进农村人口就地城镇化，必将有效提高新型城镇化的发展质量。前段时间出台的国家新型城镇化综合试点方案中，确定了省、市、县、镇不同层级及东、中西不同区域共62个地方开展试点，并以中小城市和小城镇为重点。这足以说明中国城镇化战略布局正在发生转变。因此各级政府部门一定要更新观念，走出传统认识误区，深入领会新形势下中央推进新型城镇化的精神实质，从战略上把握新型城镇化与省直管县改革在内容上的高度关联，将省直管县体制创新置于新型城镇化发展这一大背景下，适应新型城镇化发展趋势和特征，凝聚改革共识。既要在思想观念上兼顾中小城市，重视县域的发展，更要在政策设计上去“城市偏好”，以行政体制创新冲击城乡二元体制，促进农村城镇化。

（二）统筹兼顾，建立完善的利益协调机制

协调利益关系通常存在事前控制与事后补救两种基本方式。事后补救一般是在制度创新已经造成了利益冲突以后，通过采取一些补救性的措施，使利益重新回归均衡状态。相对事前补救，事后补救意味着一定时期放任利益冲突的发生，这不可避免地会降低制度效率，阻碍制度创新可能带来的经济与社会发展。因此，要注重事前控制，即在制度创新阶段，加强调研，全面、科学、客观地认识省直管县改革制度创新中的关联和相互依赖关系，充分预见各种可能的利益冲突，统筹兼顾，整体设计，最大限度的实现利益之间的协调，从源头上切断利益冲突的可能性。同时，在新制度实施试点中，加强追踪和调研，如果发现实践中存在着利益冲突，及时采取事后补救，最终达到实现利益协调。

1.发挥中央政府在制度创新中的主导作用，确保制度公正。我国特殊的经济发展环境决定，中央政府是省直管县制度创新的主导。在改革目标选择中，中央政府既要从国家和民族的根本利益出发，超越狭隘的部门和地区利益，注重统筹协调，摆脱既得利益的干扰；又要避免“头痛医头脚痛医脚”的短期草率行为，从全局出发，统筹兼顾各方利益，确保制度不是服务于特权阶层，确保制度创新不为强势人群所左右，成为少数人维护和扩大自身利益的工具。“地方政府既要关心眼前利益，更要将眼光放长远，应在考虑本地实际情况和能力的条件下，积极配合中央政府进行制度创新。为防止地方政府过度追求区域利益可能造成的宏观调控政策的减效或失效，可以通过经济和法制建设，适当强化中央政府的权威以及对地方政府的约束，并通过建立上下级政府间的治理制度，以规范各种主体获取其制度规定内的合法净收益的行为”［4］（P30）。

2.建立合理的利益共享和成本分担机制。如前所述，省直管县体制改革是对行政权力的重新分配，涉及到原有利益格局的变化。在各层级政府事权没有很好划分前，要使省直管县体制创新顺利推进，取得好的效果，必须建立合理的利益共享和成本分担机制，使改革中所涉及到的不同利益主体的制度创新净收益的差距缩小，利益差别得以协调，这样才能把各级政府参与体制改革创新的积极性充分调动起来，形成合力。中央政府在省直管县体制改革中付出成本小，但却通过财税分享了大量的制度创新收益。因此中央政府应考虑把获得的收益分出一部分让省级政府共享。省级政府作为省内制度创新的主导者，其拥有创新收益的分配权，因此其在改革中的利益保障不成问题。但如何处理和分配地级市和省直管县这两者的利益，能够做到既在利益分配上更多地向县域倾斜，这原本就是省直管县改革创新的初衷，调动县这一层级改革发展的积极性，又能在一定程度上兼顾地级市的发展，以尽可能降低地级市的抵触，这是最难办的。对此，省级政府要考虑把自己制度创新收益适当分出一部分给地级市，弥补地级市可能受损的利益；另外，要减少地级市原有的财政支出项目，使财力与事权能够真正相适应。因为地级市财政已经失去了省管县财政收入支配权，所以地级市也不应该再承担对县的配套资金，而应由省级政府进行全省统筹。确实需要由地级市承担的公共服务职能，省、县应对地级市进行财政补偿。

（三）加快顶层制度整体设计，化解制度冲突

走出省直管县体制改革“创新—效果悖论”困境的根本出路在于积极进行制度改革，增加制度有效供给，尽可能减少制度供给与需求错位以及所造成的冲突和不利后果。为此中央政府要加强省直管县制度创新的顶层设计，优化政策方案，在不损害地方政府根本利益的基础上为省直管县制度创新创造更加有利的条件。

1.准确定位各级政府的角色。由于路径依赖和博弈等因素的影响，政府在制度创新中往往会以是否能实现经济效率的最大化，作为新的制度创新的起点，这实际上是政府职能定位上存在的偏差。政府仅“把自己的职能定位在管理经济、促进经济发展上，相对忽视了经济社会发展过程中的公共服务的职能”。而设计制定省直管县的有效制度，恰恰需要抓住简政放权这一核心，突出政府公共服务职能。只有政府准确定位，才有助于增强制度创新的决心，推进制度变革。中央政府应当在各地试点探索的基础上，合理划分中央和地方的财权和事权，从而科学设定地方政府的职能，并在此基础上加强宏观指导，在适当的时候出台比较稳妥的制度方案，如具体的法律法规和政策文件，以保证改革的推进力度和效果。省级政府应着力把大量的行政审批权限和经济管理权下放到县级行政单位，并切实负起规划发展、政策指导、统筹协调、执行和执法监督的职责。市尤其是直管县政府要贯彻执行中央和省制定的政策法规，在促进本地区经济社会发展的同时，重点完善社会保障体系和管理体系，加强公共服务体系建设，着力解决民生问题，强化执行和执法监管职责，增强处置突发公共事件与社会治安综合治理的能力。总之，要各司其职，避免事权划分不合理，职能错位交叉可能造成的冲突。

2.进行必要的行政区划和行政体制的配套改革。省直管县改革要深入推进，不能单纯停留在简政放权上，还必须进行行政区划和行政体制的配套改革，否则就会出现新的制度创新与现有制度环境之间的不协调、不适应，从而使制度创新的实际效果大打折扣。第一，针对目前省级政府的管理规模和幅度相对较大这一弊端，要适当增加省级政府的数量，具体可以采取增设直辖市、分拆和重组等方式实现这一目标。第二，调整和优化县级行政区划设置。地方行政资源与经济资源配置的高效率，离不开县级行政区划设置的科学、合理。针对目前存在的问题，可以通过适当合并过小的县、逐步减少镇乡建制，或者创建新市制，使少部分强县升为地级市、县域的强镇升为镇级市，达到逐步减少行政层级，实现县域城镇化的目的。第三，调整和完善垂直管理体制，进一步理顺和明确权责关系。垂直管理有它的特殊功效，但不能过于夸大，不能一出现问题，就想通过垂直管理来解决；另外，现有的垂直管理模式也需要改革，与简政放权相适应，目前垂直管理部门不应再继续扩大，而应当逐渐调整或减少。要进一步明确垂直管理部门与市县政府的关系，应切实按照改革要求，建立起明确分工，落实责任，加强沟通，相互支持，协调运转的工作配合和衔接机制。

［1］黄锟.中国农民工市民化制度分析［M］.北京：人民大学出版社，2011.

［2］张占斌，苏珊·罗尔.中国新型城镇化背景下的省直管县体制改革——访国家行政学院经济学教研部主任张占斌教授［J］.经济社会体制比较，2012，（6）.

［3］朱进芳.逆城市化何以能成为新型城镇化的助力器［J］.理论建设，2013，（4）.

［4］杨云善.新生代农民工市民化制度创新的博弈分析［J］.信阳师范学院学报，2013，（2）.

（责任编辑叶剑锋）

朱进芳（1972—），女，河南汝州人，信阳师范学院当代马克思主义研究所副研究员，主要从事行政管理研究。

D034

A

1671-7155（2015）01-0030-05

2014-10-15

2014年度河南省政府决策研究招标课题“新型城镇化背景下县城发展现状、趋势及对策”（项目编号：2014231）暨河南省教育厅2014年人文社会科学应用对策研究“三重”专项“新型城镇化实行制度化治理的必要性、困境与对策”（项目编号：2014—DC—173）的阶段性成果。