重庆市提升各级人大预算监督效能的实践与探索

李英

一、引言

2014年8月31日第十二届全国人大常委会通过关于修改《中华人民共和国预算法》的决定，长达10年的预算法修订工作尘埃落定，新预算法对预算做了与时俱进、合乎国情的新规定，为人大预算监督工作带来新的改革动力。回顾人大预算监督发展历程，“八二宪法”明确规定全国人大对全国预算和预算执行情况的审查批准权，1994年出台预算法，1995年出台《预算法实施条例》，1999年通过《全国人大常委会关于加强中央预算审查监督的决定》。到2006年底，已有30个省、自治区、直辖市人大先后出台了加强预算监督的条例、规定或决定。2007年监督法开始施行。20年里，从法律、行政法规到地方性法规一步步细化规范，人大的预算监督权逐渐得到保障和落实。作为中西部地区唯一的直辖市，重庆市在提升各级人大预算监督能力和监督效能上做出了诸多层面的探索，本文把重庆各级人大的预算监督效能纳入学术研究视野，力图把那些成熟的做法、经验、教训和规律性的东西进行理论上的归纳、概括和总结，从而为新预算法背景下贯彻落实人大的预算监督权提供借鉴。文章首先对重庆市市级人大、区县人大和乡镇人大进行实证研究，通过调研分析人大预算监督的改革进展，找出问题和原因；然后以新预算法为着眼点，探讨其对人大预算监督的影响；最后回归重庆市，考察各级人大在贯彻实施新预算法情境下提升监督效能的思路对策。

二、重庆市各级人大预算监督的进展与不足

自直辖以来，重庆市一直在摸索中渐进改革人大对政府的预算监督，通过加强预算监督的机制设计、完善法规政策，逐渐构建起人大预算监督的良性框架。第一，机构设置方面。市人大财经委职责共16项，其中第三项明确规定其预算监督的职责为“市人民代表大会审查和批准国民经济和社会发展计划、市级财政预算，市人民代表大会常务委员会决定市级财政预算的部分变更，审查和批准市级财政决算，提出审议意见或审查报告”[1]。另外2001年成立重庆市人大常委会预算工委，协助市人大财经委工作，具体承担预算监督日常工作，下设办公室，挂靠财经委，是预算审查监督工作的专门机构。第二，人员配备方面。第二届市人大财经委委员会由10人组成，主任委员1人，副主任委员3人，委员6人，只有1人是财政、审计专业的内行[2]，监督主体的专业素质不高。在2013年重庆市第四届人大第一次会议通过的第四届人大各专门委员会组成人员名单中，市人大财经委委员会有13人，其中主任委员1人，副主任委员6人，委员6人。在这13位委员中，有经济、财政学科背景（包括专业与职称）的有6位，比重达46.2%[3]。可以看出，财经委、预算工委渐趋向专业化。第三，规则设立方面。重庆市人大及其常委会相继出台了相关行政法规和文件，以促进各级人大预算监督权的实现。

在机制设计和法规完善的背景下，重庆市人大的预算监督实际工作有了一定的进展，预算监督效能得到一定的提升，具体来说：

（一）人大预算监督的主动性增强。管好政府的“钱袋子”受各种客观因素制约，但人大代表的主观因素也是重要的方面。在地方法规的积极推动下，重庆人大的预算监督动力和热情都有所提高，分析近几年市级人大预算监督可以发现，人大预算监督的态度及行为逐渐转向积极，主动性增强。首先是工作方式和态度的转变，如2012年财经委、预算工委组成课题组，通过调研、座谈、考察等方式开展了半年的预算监督调研。其次，财经委、预算工委参加全市财政工作会议和部门预算编制工作会议，提前介入，主动听取预算编制情况。第三，为解决报告“看不懂”问题，建立了预算报告明细机制，通过切实督促财政部门细化必要项目，在2009年的预算草案中便增加了农业、科技和教育及福利救济等社会保障的支出预算数据，逐步完善全口径预算管理内容。

（二）行使预算修正权，预算监督权得到实质性进展。人大的预算监督权不应是对预算草案和预算执行情况的一次性表决和“一揽子”通过，还有一个重要方面是对预算草案的修正权和对预算调整的控制权。衡量各级人大“钱袋子”权力大小的一个指标就是看其能否修改政府提交的预算草案[4]，而预算监督被悬空常常是由于这项权力得不到保障和落实。只有将修正权引入才能够从根本上改变人大介入预算的深度，从原来例行程序的批准变为有效的监督。近年来，重庆市人大尝试行使预算草案修正的权力，在预算调整、决算审查环节发挥作用。2011年在决算报告审查意见中明确提出“财政收入结构不很合理，有7个区县的税收收入占地方财政收入比重低于20%”等意见[5]。

（三）推动部门预算公开，强化预算监督整体前进。部门预算一直被认为是“敏感数据”，牵涉某一部门一年花了多少钱、是怎么花的，而对于公众来说，部门预算却是最真实反映“谁”在使用纳税人的钱、具体为纳税人提供哪些公共服务，是尤其需要公开透明摆在公众眼前的“阳光数据”。在全国推进部门预算公开的形势下，从2011年开始重庆市政府在人大推动下公开部门预算情况，目前已包括53个部门，公开信息包括：部门年度预算情况说明、反映部门全口径收支的预算总表、反映部门年度预算中财政拨款支出的预算表以及项目资金明细表。同时也推动政府在2013年开始向社会公开“三公”经费预决算情况。市人大财经委在2013年的工作报告中提出建议：2013年计划进一步推进部门预算公开，公开部门扩大为86个，公开内容包括“三公”经费，公开方法除人代会上向代表书面公开外，并在政府网站和部门网站公开。

以上三方面是市级人大预算监督的进展，各区县、乡镇在市级人大的改革推动下，人大预算监督状况也有所改善。但总的来说，市内各级人大预算监督发展不平衡、总体水平不高的问题严重。

（一）乡、镇政府预算没有有效监督。《重庆市乡镇人民代表大会工作条例》第六条规定乡镇人大具有“审查和批准本行政区域内的财政预算和预算执行情况的报告”的权力，常设主席团主持日常工作，主席团具有“审查本级人民政府对本级人民代表大会通过的财政预算的部分变更，并向下次代表大会报告”的权力。而“乡、镇人民代表大会及其主席团和代表活动所需经费列入乡、镇财政预算”使人大具有财政依赖性，加之其人大会议召开时间无明文确定、乡镇人大主席团权力与地位不相适应等，使得乡镇人大处境尴尬，制约着监督职能的发挥。

（二）区、县政府的预算监督力度不均，总力不足。《重庆市市级预算监督条例》提出了人大对预算编制的审查、预算执行的监督、决算的审查与批准等具体规范。各区县参照条例组织本级人大预算监督工作，现实中的情况因地而异，各区县监督力度不同，总体力度不足。以沙坪坝区为例，其人大常委会在网站公开了近几年区政府预算草案、预算执行报告及其他财政收支情况审计报告，一起公开的还有区人大常委会的审议结果。《关于区政府2013年度财政预算执行及其他财政收支情况审计工作报告的审议意见》中，对报告的问题提出了六点审议意见；《关于区政府2014年财政预算上半年执行情况报告的审议意见》明确提出“收入结构不合理、资金调度困难等”问题，并提出三条建议限期答复。可见，人大常委会在审议意见中的措辞逐渐从完全肯定、提出建议到重点肯定、提出问题、给出建议的转变，这不难窥见人大监督向实质性的变化。但其他区县的情况并不尽如此，在其网站人大监督栏中难找到更多预算监督的实质痕迹。

（三）对预算内容的实质性监督仍需加强。一直以来，人大对政府“钱袋子”宏观层面盯得紧，细节关注不够，在资金的使用、公平分配与社会效益方面尤其缺少有效监督。以财经委、预算工委参与预算监督各环节为例，预算编制审查时，两机构有一定介入，但总体处于蜻蜓点水的状态；预算执行监督时，受信息渠道不畅、工作人员专业力量不足等限制，对财政资金运行全过程的动态监督无法实现。预算监督实质性不够，监督约束力自然就下降，批复预算不及时、超预算列支、随意调整变更科目、挤占专项资金和补助资金等突出问题积重难返[6]。

三、新预算法对人大预算监督的影响

新预算法标志着我国在加快建立全面规范、公开透明的现代预算制度方面迈出了坚实的一步，它既是推进人大预算监督工作的动力，同时也为人大预算监督提出一些新的境遇和挑战。

（一）监督的指导原则：预算审查重点转向支出预算和政策

原预算法规定“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字”，审查重点是收支平衡，并要求预算收入征收部门完成上缴任务。新预算法要求将预算的重点向支出预算和政策扩展，审查的重点是：预算安排是否符合国民经济和社会发展的方针政策，收支政策是否可行，重点支持和重大投资项目的预算安排是否适当，对下级政府的转移性支出预算是否规范适当等。审查重点的变化要求人大在预算监督中更多关注预算的支出层面，看其是否符合地方经济社会发展的需要，监督的指向性更加明确。

（二）监督的专业技能：更专业的财政审计知识

新预算法规定政府的全部收支都应纳入预算，做到全口径预算管理，这就从原来的一般公共预算“一本账”变为全口径的“四本账”，具体监督到“每本账”是什么、怎么编、编的如何和“四本账”之间的关系。同时还要监督政府的债务、政府的转移支付等，监督内容大大增加，监督要求更细致，这就对人大的监督能力提出了新的挑战。新预算法第二十二条规定，人大常委会有关工作机构，依照本级人大常委会决定，协助本级人大财经委或者有关专门委员会承担审查预算草案、预算调整方案、决算草案和监督预算执行等方面的具体工作。预算法带来的新形势，要求打造一支更专业的人大监督队伍。

（三）监督的强制保障：依法追责，让监督坚实有力

新预算法删除了有关预算外资金的内容，规定政府支出必须以被批准的预算为依据，没依据的不得支出，所有支出都纳入人大预算监督内。同时新法完善、新增、细化了具体追责情形，列出了近20条具体违法情形，逐一明确追责和处罚办法。根据具体的情形，明确规定对各级政府及有关部门责令改正，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人要么依法追究行政责任，或降级、撤职、开除，要么依法追究刑事责任。这为地方人大在错综复杂的权力关系网中严格预算监督提供了更具体有力的强制保障。

四、提升重庆市人大预算监督效能的思路与对策

（一）更新地方法规体系，完善配套机制设计

新预算法的条文从原来的79条增加到101条，增加了22条，合并4条为2条，保留原有内容并补充新内容5条，删除4条，是总结预算法实施20年来的经验，是10年预算法修改过程的智慧结晶，这就更坚实了其经济宪法的地位。而法律更多是原则性的条文，具体到地方，需要可操作的细化规定，比如新预算法规定“各级预算的编制、执行应当建立健全相互制约、相互协调的机制”，如何在具体方案中落实这种机制，法律赋予了地方一定的探索空间。另一方面，重庆之前出台的相关规则放在新预算法中来考察，部分条文需根据新原则做调整做细化，这就要求更新地方法规体系，革固更新。

（二）创新监督方法与手段，完善财经委、预算工委的工作机制

1.明确预算审查的重点。为确保收入预算从约束性转向预期性，新预算法要求各级预算的编制应与经济和社会发展水平相适应，与财政政策相衔接。审查的重点要注重预算与政策的契合度，注重对支出预算的审查，考察跨年度的平衡。相应地，财经委、预算工委在前期对政府预算审查时，尤其需要明确审查重点，根据地方情况和发展趋势指导审查行为。重庆各区县经济发展水平不一、资源禀赋不同，各基层的预算重点也应相应有所差别，在市级层面，预算监督尤其需要规范政府的债务与转移支付。

2.规范审查结果报告，及时向社会公开。新预算法明确规定审查结果报告应当包括：对上一年预算执行和落实预算决议的情况作出评价；对本年度预算草案是否合法、是否可行作出评价；对本级人大批准预算草案和预算报告提出建议；对执行年度预算、改进预算管理、提高预算绩效、加强预算监督等提出意见和建议。审查报告不能简单地只是一种同意与否的书面回复。同时新法规定，预算、预算调整、预算执行情况的报告及报表应在批准后20日内由政府财政部门向社会公开。人大对预算的公开情况也有一定的监督责任，同时人大本身也需要及时向社会公开财经委、常委会和人大的审查情况。

3.提升财经委、预算工委的专业水平和审查技能。面对新法对监督提出的挑战，作为最前线的预算工委和财经委的工作人员，需要具备最专业的财政审计知识、对地方情况和发展形势的深入了解和对政策、预算的分析能力。当前财经委委员的专业水平已有一定提升，但仍需通过严格选拔、加强培训来提升专业技能。

（三）强化人大监督意识，履行预算监督职权

在地方，权力关系错综复杂，导致人大的预算监督出现一些流于形式的表象，监督没有过多实质性进展，打击了人大代表的积极性，客观上也抵消了有关政府部门对待人大监督的严肃性，出现敷衍甚至忽略人大监督的行为。作为人大代表，尤其需要增强法治意识，敢于监督、敢于质询、敢于提出意见建议。作为人大常设机构的人大常委会与具体承担财政资金监督职能的财经委和预算工委，应该强化自己的预算监督权，在法律法规范围内，创新监督的形式和手段，以更严肃的态度、更强硬的姿态和更有效的监督形式行使法定监督权。在积极调研、主动介入的推动下，更主动积极有所作为，充分明确并体现人大监督是法治基础上的监督。

（四）加强对基层人大的指导，提升区县、乡镇人大的监督能力

新预算法第二十一条规定了县级以上地方各级人大常委会，乡、民族乡、镇的人大对预算和预算执行情况等内容的审查、批准、监督的权力。第四十五条规定：“县、自治县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民代表大会举行会议审查预算草案前，应当采用多种形式，组织本级人民代表大会代表，听取选民和社会各界的意见。”在这些法律条文基础上，重庆市要结合地区情况制定更详细更易操作的条例办法，明确关于乡镇人大会议召开、人大主席团组织运作的规定，市级人大加强对基层人大的工作指导，为基层人大的两难境地提供必要支持。同时区县、乡镇人大要加大对区县培植财源的监督，为区县发展出谋划策；要推进预算绩效管理模式的监督，提高财政资金的使用效益；更要进一步提高部门预算透明度和公开度的监督，尽早督促政府实施部门预算的公开，推进政府“阳光财政”，也督促区县政府提早谋划好公开后可能引发的各种问题的舆情控制工作。

注释：

[1]来自重庆人大网站http：//www.ccpc.cq.cn/jgsz/jgcjw/.

[2]段又源：《重庆市人大预算监督现状及对策研究》，重庆大学2008年硕士论文.

[3]另有4位委员的学科专业信息不详，经济财政专业的实际比重可能更高。

[4]林慕华：《中国“钱袋子”权力的突破：预算修正权》，载《甘肃政法学院学报》2009年11月期。

[5]刘金川、匡代玲《预算监督“三部曲”》，载《公民导刊》2012年12期。

[6]市人大财经委、常委会预算工委课题组.重庆市人大预算审查监督工作情况调研报告[DB/OL].重庆人大：人大调研http：//www.ccpc.cq.cn/rddy/.

参考文献：

1.周振超：《中国行政区域研究：以省级政府为中心的考察》，上海三联书店2014年版。

2.马骏：《中国公共预算改革：理性化与民主化》，中央编译出版社2005年版。

3.林慕华：《重塑人大的预算权力：基于某省的调研》，第二届中国公共预算研究全国学术研讨会论文集（2008）。

4.安晨光、刘来宁：《地方人大预算监督20年回顾与展望》，载《人大研究》2008年第1期。

5.魏陆：《人大预算监督：亟待加快从形式向实质转变》，载《探索》2011年第3期。

6.裴志江：《全面提升地方人大预算监督能力》，载《人大研究》2009年第12期。

7.林慕华：《中国“钱袋子”权力的突破：预算修正权》，载《甘肃政法学院学报》2009年11月期。

8.市人大财经委、常委会预算工委课题组：《重庆市人大预算审查监督工作情况调研报告》[DB/OL].重庆人大：人大调研http：//www.ccpc.cq.cn/rddy/.

9.马骏、林慕华：《中国城市“钱袋子”的权力：来自38个城市的问卷调查》，载《政治学研究》2012年第4期。

10.周振超、刘元贺：《提升省级人大预算监督能力的机制和路径考察——基于10省的经验分析》，载《理论与改革》2013年第4期。

（作者系西南政法大学政治学研究生。本文为西南政法大学2014年度研究生科研创新计划项目[编号XZYJS2014207]阶段性成果）