委托第三方开展相关工作：人大监督工作领域的新探索新尝试

黄晔

监督工作领域委托第三方开展相关工作，是指人大常委会在监督工作中引入独立的、有资质的社会组织或专业机构，对监督议题或具体专项工作开展调查评估等相关工作。2013年10月，广东省人大常委会首次委托第三方对连续多年监督的淡水河石马河污染整治工作情况进行评估，开启了广东省人大常委会监督工作领域委托第三方评估的先河。2014年，又制定了《监督工作领域开展第三方评估暂行规定》，并围绕战略性新兴产业发展专项资金支出绩效情况、农村垃圾管理工作情况继续开展第三方评估，探索形成人大监督工作领域开展第三方评估的长效机制。人大监督工作领域引入第三方评估或开展相关工作，是近年来全国各地人大常委会的新探索新尝试。本文在对近年来全国省级人大常委会开展这项工作的情况进行调研的基础上，对其实践效果和存在问题提出一些思考。

基本情况：监督工作领域引入第三方渐入视野

从调研情况看，人大工作引入第三方开展相关工作，主要集中在立法工作领域。在监督工作领域，这方面的实践较少。据不完全统计，近年来，全国省级人大常委会中，有广东、重庆、北京、上海等少数省级人大在监督工作领域中委托了第三方开展工作。目前，这项工作在全国仍处于实践上的起步探索阶段，尚未上升至制度层面。

从全国省级人大常委会开展这项工作的情况看，受委托的第三方开展相关工作的监督工作项目主要有三种：一是公共性、参与性强，与老百姓切身利益相关的项目。如北京市委托的全市养老服务需求情况调查项目。二是专业性、技术性强，人大自身有所局限的项目。如广东省2013、2014年委托的3个项目，重庆市委托的对企业发展法制环境满意度调查等项目。三是宏观性、综合性强，需要系统把握的项目。如上海市这两年委托的对上海市“十二五”规划以及《上海市人大常委会关于促进和保障浦东新区综合配套改革试点工作的决定》实施情况进行评估的项目。

受委托的“第三方”主要有五种类型：一是高校，如广东省委托华南理工大学、重庆市委托西南政法大学。二是社科机构，如上海市委托上海市社会科学院。三是政府职能部门及其隶属机构，如北京市委托市统计局，广东省委托的环保部华南环境研究所和重庆市委托的社情民意调查中心等都是隶属于某个政府职能部门的单位。四是社会各界有关代表，如北京市委托人大代表。五是企业，如广东省委托的广东省环境保护工程研究设计院是国有企业。

在委托第三方开展工作的方式、目的及成果运用上，主要有事前调查和事后评估两种，以前者为主。重庆市、北京市、上海市等地是在听取和审议某项专项工作报告前，引入第三方开展相关问卷调查、民意调查及评估，形成报告，或提交常委会审议，或作为参阅文件为常委会审议提供参考。而广东省对两河污染整治工作开展的第三方评估，是在连续监督一段时间后，引入第三方评估整治的效果，评估结果向社会公开。同时，继续深化第三方评估结果的运用，围绕第三方评估所反映问题的解决情况及整改建议开展专题调研，形成调研报告提交常委会审议。

实践效果：是加强和改进人大监督工作的有益尝试

随着我国民主法治进程的推进和公民意识的增强，行政部门开始尝试引入第三方开展评估监督，解决政府既当运动员又当裁判员的困境，通过社会力量的监督倒逼政府“自我革命”。因此，第三方评估在提高政府绩效和政策落实上被广泛运用。在人大工作中，委托第三方起草法规和进行法规出台前及立法后评估已较为普遍。虽然这项工作在监督工作领域开展得不多，但从各地实践看，它是加强和改进人大监督工作的有益尝试。

第一，以事实说话，人大监督更有针对性、更有底气。调研中，重庆市、北京市等省级人大认为，过去，常委会组成人员在听取和审议“一府两院”工作报告，特别是一些专业性、技术性强的专项工作报告时，或出于对情况不甚熟悉或缺乏可靠的参考依据，往往只能简单听取“一府两院”汇报和人大有关委员会的审议报告，外行监督内行，难以透过现象深入本质，提出有针对性的建议。这样，涉及“一府两院”的专业性、技术性较强的专项工作，如无特殊，一般都能轻松过关。通过引入专业的第三方进行调查评估，形成评估报告，为常委会组成人员提供参考，能够让常委会组成人员在审议该项工作时对整体情况有更准确的把握，以客观事实紧抓要害，有理有据提出意见建议，提高审议的底气和质量。

第二，突破自身局限，人大监督更到位、更具公信力。人大常委会开展监督的对象和范围很广，但常委会的专委会、工委会及其工作人员配额有限，由于人力、精力及业务能力的局限，监督工作要开展得到位而有效，单靠人大自身力量往往力不从心。同时，人大与“一府两院”同属国家机关，而且委员会的领导同志大多数来自对口监督单位，这或多或少影响了人大监督的公信力。相比较而言，第三方机构与监督方、被监督方没有利益牵扯，相对独立，能够站在公平公正、客观中立的立场进行评估，为人大监督奠定客观真实的基础，使人大监督更有说服力、公信力。

第三，扩大社会参与，人大监督更接地气、更具威力。从各地的实践看，通过引入高校、科研机构、媒体、社会代表、公众等第三方力量有序参与到人大工作中，借力社会监督、舆论监督、群众监督，既有利于形成监督合力，又能扩大社会对群众普遍反映的热点问题的关注，增强人大监督工作的影响力，倒逼“一府两院”自觉接受监督，改进工作，积极回应社会关切，取得更好的社会效益。

存在问题：如何把第三方的作用发挥好

全国各地人大常委会开展这项工作主要存在以下几个问题：

一是认识上有差异。监督工作领域引入第三方开展相关工作，是近年来地方人大常委会行使监督职权的一种工作方式方法的探索。但目前，全国各地人大对这项工作的认识仍存在一定差异，对其普遍适应性乃至合法性有所争议，绝大多数省份未启动或计划启动这项工作。

二是缺乏制度规范。对第三方机构的界定和选择、监督工作的适用范围、第三方开展工作的内容和程序、结果的运用等尚未形成制度规范。调查发现，各地人大常委会委托的第三方机构均具有官方背景，没有真正意义上独立的、体制外的社会组织，其开展工作的独立性、规范性也有差异。

三是如何提高第三方评估结果的权威性。由于所委托的第三方机构多带有官方背景，如何确保第三方回避公权力的干预和约束，客观公平独立地进行调查和评估，形成高质量、有参考价值的报告，真正提高常委会的审议质量和监督实效，值得思考。

四是如何真正把第三方机构的作用发挥好。实践过程中，有省级人大常委会反映，虽然第三方专业性、独立性强，但往往存在中标后就怠慢工作，人大要为第三方机构花费不少计划之外的服务成本，第三方评估结果不接地气，需要人大再进行“加工”完善等情况。如何建立对第三方机构的考评奖惩机制，调动起第三方机构的积极性，引导第三方机构按要求开展工作，提供符合要求的评估结果，真正发挥好第三方的作用，体现引入第三方评估的价值，尚需进一步在实践中探索解决。

（作者单位：广东省人大常委会办公厅研究室）