提高城乡居民基本养老保险待遇的思考

■文/何通金

提高城乡居民基本养老保险待遇的思考

■文/何通金

目前我国城乡居民养老保险待遇水平较低，主要原因在于制度模式及缴费基数的不同。如何提高其待遇水平，不能仅仅从个人利益角度考虑，应当在遵循权利与义务相对应原则的基础上，通过适当的路径和措施逐步提高。

城乡居保待遇水平较低

从2009年新型农村社会养老保险试点开始，经过5年多的发展，城乡居民基本养老保险取得了巨大的成就。但由于制度本身和其他方面的原因，养老金一直处于较低水平，以至于一些媒体拿职工基本养老保险与城乡居保对比，认为职工基本养老保险待遇是城乡居保待遇水平的几十倍，对参保城乡居民不公平。这种比较不是缺乏最基本常识，就是为了“吸引眼球”哗众取宠，对公众造成严重误导。但是实事求是地说，即便不考虑相对水平，就拿绝对水平来说，城乡居保的待遇确实是较低的。

以江苏省东台市为例，2014年12月，该市人均居保养老金为每月153元。同期，该市农村最低生活保障标准为每月340元。而在广大中西部地区，人均居保养老金金额更低。城乡居保人均养老金占同期农村最低生活保障标准的45%。虽然城乡居保与最低生活保障是不同性质的社会保障项目，不能简单地进行比较，但从对基本生活的满足程度来讲，仍然具有参考意义

2014年，东台市农村居民人均可支配收入每月为1380元。按目前该市人均居保养老金每月153元计算，养老金替代率仅为11.1%。从需求角度看，老年人往往失去了通过劳动获得收入的能力，部分人由于疾病等原因，除了基本生活费以外，还需要一定的医疗费用和护理费用。即使以最低生活保障作为参照，城乡居保153元的养老金也远远不能满足基本养老需求。

原因辨析

城乡居民基本养老保险养老金由基础养老金和个人账户养老金构成。中央确定基础养老金最低标准，各地实际执行的基础养老金一般都高于国家确定的最低标准。决定基础养老金高低的主要因素是政府的财政能力和物价水平。个人账户养老金的高低取决于享受待遇前的账户积累额，而影响个人账户积累额的因素包括缴费档次、缴费年限、集体补助等多个方面。目前，从二者占养老金的比例看，基础养老金占比较大，个人账户养老金占比较低。随着基础养老金的不断提高，个人账户养老金占养老金总额的比例呈现出逐步下降的趋势。以东台市的数据为例，该市2010年个人账户养老金平均为每月42.7元，基础养老金为每月60元，个人账户养老金占养老金总额的41.6%。2015年个人账户养老金平均为每月48元，基础养老金为每月105元，个人账户养老金占养老金总额的比例下降到31.4%。2015年与2010年相比，基础养老金增长了75%，个人账户养老金仅增长了12.4%。由此可以看出，个人账户养老金占比较低，且上涨缓慢是导致目前居保养老金水平较低的主要原因。具体分析如下：

平均缴费档次低。在同一个统筹区，不管个人缴费多少，基础养老金都是相同的，在此情况下，个人缴费越少，基础养老金占比就越高。从投资角度看，收益率就越高。在自由选择缴费档次的情况下，按照投资收益最大化理论，大部分人都选择较低档次是必然的。

缴费年限少。国家确定城乡居保享受养老金的最低缴费年限是15年，部分人从经济角度考虑，认为缴纳15年最合算，不愿意再缴纳保费增加缴费年限。还有部分人存在错误认识，认为只要缴纳15年就不需要再继续缴费。存在这种错误认识的人表现为两种形式，一种是45周岁左右才开始参保缴费，到60周岁时刚好能达到15年；另一种是参保缴费虽然较早，但缴费断断续续，到60周岁时，凑够15年。

集体补助不到位。集体补助与个人缴费和政府补贴共同构成城乡居民基本养老保险基金。国家设置集体补助的目的在于体现村集体对其成员的责任，增强农村居民对村集体经济的认同感和归属感，调动其参保缴费的积极性。但从实践看，各地的集体补助情况并不好，村民参保缴费真正能享受到集体补助的人很少，绝大部分人从来没有享受过。

集体补助政策难落实的原因主要有三个方面：一是村集体经济组织难以胜任主体责任。《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》明确，村集体经济组织是给予村民集体补助的主体，但村集体经济组织在全国各地并没有普遍设立。即使已经设立村集体经济组织的地方，由于与村委会在管理集体资产的职能上有交叉，大部分村集体经济组织并不能自行决定是否对其成员的参保缴费进行补助。还有一些地方实行的是村财镇管，即在保证村集体资产的所有权、使用权和决策权不变的前提下，委托镇政府相关机构统一管理村集体资产。但实际上，在目前的体制下，掌握在镇政府手中的村集体资金，有可能会被挪用到其他地方，而村集体经济组织和村委会处于弱势地位，根本无法动用村集体资金对村民的缴费进行补助。二是集体补助的条件难掌握。有条件的村应当对村民缴费进行补助，但是否有条件，由村集体资产管理者自行判断，判断的标准固然与村经济基础好坏、是否有集体积累有关，但与管理者的主观意愿也密不可分，带有一定的随意性。三是管理者的责任不明确。村集体资产管理者对有条件给予集体补助而不作为的，并不需要承担任何责任。

提高个人账户养老金

根据上述分析，通过提高个人账户资金积累并进而提高个人账户养老金水平，是提高居保养老金水平的关键因素。

设立基本缴费档次。在一个统筹区内，以农村居民上年人均可支配收入为缴费基数，根据缴费基数的一定比例确定一个基本缴费档次。在基本缴费档次以上设立若干个缴费档次，缴费档次逐年提高。对有一定经济能力和需求的参保人，通过制定差别化的财政补贴政策，多缴多补，鼓励选择较高缴费档次。这样既保证了较高的缴费基数，又可以解决大部分参保人首次选择缴费档次后长期不调整，甚至终生不调整的难题。另外，按照基本缴费档次下浮一定比例，确定一个较低的缴费档次，供家庭经济条件较差的人员选择。但对选择这个缴费档次的人员要进行资格确认，保证低收入群体能够参保缴费，防止一般居民选择该缴费档次。对低保户和重度残疾人等特别困难群体仍然由财政进行缴费救助。

鼓励长期缴费。有效的激励政策是促使居民早参保、长缴费的重要手段。对实际缴费15年以上人员，每超过1年，基础养老金增加1%至2%。但由于目前基础养老金基数较小，增加的吸引力也较小。另一种思路是，对达到一定缴费档次以上且缴费年限较长的参保人，在转入企业职工养老保险时，根据本人意愿，补缴原缴费档次比企业职工养老保险费低的部分，将其在城乡居保的缴费年限计算为职工养老保险的缴费年限，这对调动年轻人早参保、长缴费的积极性是有益的。

建立个人账户养老金调整机制。目前城乡居保养老金的增长是通过基础养老金的增长实现的，养老金领取人在首次确定养老金标准后，个人账户养老金不再调整。但随着基础养老金的不断增长，个人账户养老金占养老金总额的比例不断下降，选择较高缴费档次与选择较低缴费档次相比，其个人账户养老金优势不断下降。这对选择较高缴费档次的参保人是不公平的。解决的办法是将现在用于增加基础养老金的资金分成两个部分，一部分用于基础养老金的增长，每人增长相同的金额，另一部分用于提高个人账户养老金，个人账户养老金的增长按提高前个人账户养老金的一定比例增加。这样做既实现了人人增长的普惠目的，又调动了参保人选择高缴费档次、增加缴费年限从而提高个人账户养老金的积极性。

落实集体补助政策。一是量化标准。地方政府根据当地经济发展情况，制定出台集体补助的条件和标准。可以将人均集体积累额或人均预期积累额等作为指标，达到指标的就应当进行补助。对集体积累较少的村，鼓励先建立制度，从低标准起步，待经济条件改善时再提高补助标准。二是落实镇政府和村委会的责任。可以将集体补助的落实情况纳入对镇村工作的考核管理中。对没有设立集体经济组织或集体经济组织没有独立运转的村，村委会应当根据村集体积累情况，承担对村民缴费进行补助的责任；集体经济组织能够独立运转的村，村委会应当代表村民督促村集体经济组织，在条件许可的情况下对村民参保缴费进行补助；在实行村财镇管的地方，在村集体经济组织或村委会提出集体补助要求时，镇政府应优先安排资金对村民缴费进行补助。■

作者单位：江苏省东台市人社局