联合国改革：让业务归业务，政治归政治

于海洋

在2015年9月底举行的联合国第70届峰会上，通过了《2015年后发展议程》（以下简称“发展议程”）。该议程是在联合国可持续发展大会授权下制定，并被193个会员国认可的一份重要文件，确定了七大类可持续发展目标，内含169个具体目标，涵盖消除贫困与饥饿、健康、教育、性别平等、水与环境卫生、能源、气候变化等多个领域，涉及金额超过3万亿美元。其资金来源主要依赖发达国家的官方发展援助，受援的发展中国家则要履行配套的改革与发展责任。联合国成员国共同承诺在2030年使发展议程得到全面执行。

发展议程在序言中开明宗义地提出，该议程是为人类、地球与繁荣制订的行动计划。这一目标与2000年联合国峰会通过的千年发展目标出现了重大区别：千年发展目标直接聚焦于发展中国家，致力于消除发展中国家面临的贫困、饥饿与不公正问题;发展议程通过引入“可持续发展”议题，强调经济、社会、环境的可持续发展需要面对的体系性问题，这意味着善治、法制、人权发展等基础性工作将和减贫目标放在同等位置上，发展中国家在获得援助的同时，需要满足发达国家提出的这些条件。

由于发展议程本质上属于发达国家与发展中国家在联合国协调下做出的共同承诺，它背后必然牵涉到二者间的博弈和讨价还价问题。曾被美国前安全事务顾问赖斯戏称为“永远会出席、却从不知起何作用”的联合国，是否能担得起推动议题前进这样的担子让人深感怀疑。联合国改革为何改，怎么改，并不是一个新鲜的问题。但老生常谈了无数遍却总也得不到结论，那就只能说明，这要么不是一个真问题，要么是一个扭曲了表述的问题。

一个分裂世界的最大公约数

联合国当然要改革，这一点早已经达成了全球共识;怎么改，似乎也已形成了共识。自加利担任联合国秘书长后，联合国改革方案事实上已经启动。贯穿于三任秘书长加利、安南和潘基文时代的联合国改革，包括三个方面的主要内容：在安理会改革方面，安理会席位的增加和分配问题成为联合国改革的第一个焦点，但各国的反复拉锯使这一问题拖延不决;联合国经社理事会和托管理事会的改革始于加利时代，但经社理事会近年来的发展使这一问题随着千年议题和发展议程再次成为热议的中心;第三，就是联合国的行政改革问题。 安南时代提出的联合国秘书处改革议案涉及联合国预算的全面削减、组织机构并归、议会简化和大规模的裁员。潘基文就任联合国秘书长后进一步提出“一体方案”，以期改变联合国机构设置的臃肿重叠现象。

以上三个改革，重要性依次递减。但是在联合国的改革实践当中，联合国行政体制改革反倒成为了近年来影响最深、牵连最广的议题。究其根本，则是政治家的权力手腕作怪。

联合国近年来丑闻频发，从维和部队的集体性侵事件，再到最近第68届联大主席约翰·阿什被美国司法部门指控逃税及收受贿赂，一个个活色生香的把柄远比抽象的安理会改革更能吸引全世界的眼球。美国在几次丑闻调查中，一边大肆贬低联合国的威望，使其单边政策有了更好的说辞;一边对联合国秘书处的高层又打又拉，再次确认了美国的控制能力。

联合国要为自己频繁发生的丑闻负政治责任，更要意识到其颟顸麻木对其本应代表的国际良心的损害。这个世界不可能存在这么一个机制，其宗旨的伟岸光明和具体人事安排的乱七八糟能长期并存并且还能和谐共处。选择与谁交往，联合国没有这个自主权;但选择与谁为伴，则能够让我们预判这个战后最权威的政府间国际组织的未来命运。

如果联合国不能赢得理想主义者的大力支持，那么它就只能和那些精明狡诈的功利主义者妥协共存。最后，道义的光环越发黯淡，蝇营狗苟的幕后交易越发猖獗。联合国可以找到无数理由为自己的妥协退让、裙带寻租行为辩护，而且这些理由在很大程度上都是真实的，也能被看惯了二十四史宫闱内斗的国人理解;但这种解释最终仍然会损害人们对联合国宗旨的基本信仰，并使这种信仰长期停留于功利算计的层面，无法进化为世界各国人民新的共同身份。

联合国会有所变化，但正如世界上许多事务一样，它未必会沿着公众所希望的客观公正的方向前进。许多学者把西方世界尤其是美国的霸权企图视为联合国未来改革的最大障碍。这确实是一个真实的障碍。但是，我们必须意识到，阻碍联合国改革的决不仅限于此。

其实，作为一个分裂世界的最大公约数，联合国所能达到的合作水平，某种程度代表了人类目前在建设一个共同体方面所能达到的最大程度。不仅是美国，这个世界的所有国家都对联合国的发展抱有疑虑。我们希望联合国拥有更好的效率，期望其更公正地为整个世界发声，但是所有国家都希望约束联合国所能持有的权力。联合国内的成员太多，纠葛太过复杂，没有谁不担心联合国所做的决定会有损于自己的利益，即便是联合国的缔造者和最大受益者美国也是如此。因此，时时的批评和敲打成为一个民族国家保持与联合国距离的最佳方案。这可以使各国对联合国的行为采取灵活的一事一议的决策，而不用担心过度紧密的认同使自己丧失了独立性。

从权力让渡的角度来看，联合国在获得成员国认同的水平上，远远比不上北约、欧盟、东盟等地区性或功能性国际组织。后者最大的特征就是它们由数量较少但同质性更高的国家构成，这些国家在决定走到一起之前，已经在若干重大问题上达成了哲学和政策层面的共识。联合国却恰恰相反，它的成员国因为战争的恐惧匆忙汇集，大家先建立了制度才试图寻找彼此的共同之处。

如今对于联合国的若干批评意见可能基于真实的理由，但还有一些可能基于不好承认的心理矛盾，那就是人们其实明白这个世界的分歧无法弥合，而又无法承认和理解其他国家民族的立场。联合国成为这种矛盾心理的替罪羊，也成为人们自我反省的试金石。谁都无法用宽容解决一切问题，这就是联合国改革问题的深层次理由。

联合国改革应超脱于政治

回到联合国改革命题的本身，它的逻辑其实并没有那么复杂。联合国的一切改革都围绕着“提高效率”和“增加代表性”两大命题展开。

提高效率，让来自各国的会费和专款能够帮助更多的人，这是走到天边都说得通的道理。但是提高效率不是说把联合国的工作人员尤其是高层官员都换成大鼻子蓝眼珠那么简单。绩效考核的第一要务是确定服务目标，第二才是针对目标有效地组织实施。

美国人喋喋不休倡导的效率为什么屡遭联合国其他成员国和联合国机构本身的抵制，并不因为这些成员国和联合国员工出自一个腐败共同体，而是因为美国人始终没讲清楚提高了效率的联合国要服务于谁的问题。那种想把联合国变成汤姆大叔膝上加菲猫式的改革，把美国的统治欲、旨趣和高官一股脑塞进联合国效率改革当中又动辄拖欠会费的举措，则是试图将联合国当作美国国会及总统的附庸。这样的改革几乎等于把联合国的代表性和效率彻底撕裂开来放在天平的两边，造成一种“国之大事不可谋及与众”的假象。如果讲效率就是端美国的碗、听美国的话、督办美国的事的话，那这样的效率除美国外的其他国家宁可不要。

增加代表性，则要么被曲解为增加联合国工作人员的国别多元化，要么被曲解为增加联合国安理会常任理事国及非常任理事国数量。事实上，以上两种说法都是对增加代表性的庸俗化。众所周知，联合国一个巨大弊政就是人浮于事，人力成本挤占项目经费，而造成这一问题的重要原因就是无厘头的雇员外籍化。

联合国治下机构驻各国的办事处有1200多个，他们全都很少雇佣当地员工，这其中有保密和中立性的考虑，但更多是一种糟糕的酬佣文化作祟。联合国大大小小的职位被拿出来，变成各国争夺的对象和彰显自己影响力的竞技场。许多发展中国家误以为拥有更多职位就能抵制西方国家对联合国管理层的控制，却没弄明白，不是本国职员增加了其立场就能表达清楚，而且也未必能填补这些国家在政见上的创造性欠缺。

这些拿着高昂外派补贴的外国职员占据了联合国驻各地机构的近半预算，但他们并没做出什么来证明这些机构能够在政策设计和执行过程中践行真正的多元化和想象力。

至于安理会“扩常”中的代表性，更是最简单的地缘政治逻辑的复制。无论是四国联盟，还是“团结谋共识运动”，他们的提案和分歧都带有着不加掩饰的针锋相对。所有提案的核心都是谁能入常，而不是入常能带来什么改变。对于所有理想主义者来说，理事国数量的改变不能等同于代表权的扩大，真正的代表权扩大意味着联合国组织哲学、决策理念与执行模式的变革，意味着联合国对世界发展的新趋势新问题的思索与应对。

如果没有新的思路与办法，无论发展中国家还是发达国家，都不会天然具有入常的资格。如果中东地区能够拥有一个新增安理会常务理事国的名额，但这个名额的获得者直接卷入逊尼派—什叶派之争，或直接充当美国中东颜色革命的排头兵，那么这种扩常又会对地区事务起到什么积极作用呢？

说到底，联合国改革中的效率与代表性之辨，不能被简单化地等同于传统国际关系话语中的南北之争，或地缘政治中的权力之争。不是发达国家主导参与，就能实现联合国的高效;也不是有了发展中国家的参与，联合国就实现了民主化。不看立场只看阵营的国家身份，使不同国家间彼此提防，难以合作。他们巨大的隔阂限制和抵消了任何一方想要改变现状的努力。这种僵化了的国家身份，还有“国家身份决定了他们的对错”的思维，恰恰是今天联合国改革中最该被摒弃的过时东西。

在此情形下，联合国的最大价值就是以中立、客观超越隔阂分歧。联合国在过去几十年走的是一条深陷于具体政治纠纷、在强国之间左右摇摆的道路，这条道路使联合国在很多场合丧失了自己的立场，主动或被动成为大国手中的利器。今天联合国的改革，首先要做的就是超越那些陈腐的旧政治的紧密束缚，使自己在具体政策中依据事件的性质而非背后大国的意志行事。业务归于业务，政治归于政治，才能让联合国真正走上专业化的道路。

由于中立，联合国可以和包括其他国际机制、国际非政府组织在内的各种行为体合作，他们的专业素养和技能能够帮助联合国获得应有的效率;由于客观，联合国可以用开放的态度倾听任何国家的声音，促进特定立场和主张的求同存异。联合国的合理性和创造性有赖于其中立，而中立则构成了这个纷繁复杂世界中最大的善。

（作者系吉林大学行政学院副教授、国际政治系副主任）