农村普惠金融的法律保障问题探究

王翔翔　邵子恺

【摘要】 党的十八届三中全会明确提出要发展普惠金融。普惠金融具有包容性、全面性，对于促进社会公平、改善民生、缩小城乡发展差距具有重大意义。农村地区作为推行普惠金融的主战场，面临的问题仍十分严峻。对此，本文提出增加金融供给、完善农村信用体系、健全普惠金融法律体系等措施。

【关键词】 普惠金融 农村金融 法律保障

一、普惠金融的内涵

普惠金融又称包容性金融，最早由联合国于2005年的国际小额信贷年会上提出，其核心含义是有效、全方位地为社会所有阶层和群体提供金融服务。由于大中型企业和富裕人群更容易获得金融服务、享受金融发展权利，所以普惠金融理念更加倡导金融资源向那些长期被排斥在正规金融体系之外的农村地区、贫困人群、小微企业等群体倾斜。

二、农村普惠金融发展现状

1、农村金融需求得不到满足

（1）信贷可及性低，农民信贷需求得不到满足。《中国农村家庭金融发展报告2014》显示，农村有正规贷款的家庭比例为14.1%，低于全国15.1%的平均水平，有借贷需求的家庭比例达到19.6%，农村家庭的正规信贷可及性约为27.6%，低于全国40.5%的平均水平13个百分点。究其原因，一是金融机构考虑到资金放贷的安全性，将农户贷款程序复杂化，加上农村担保抵押机制不健全等因素，使金融机构涉农贷款意愿大大降低；二是由于资金虹吸现象的存在，大量农村储蓄资金流向城市，让本就僧多粥少的失衡局面变得更加窘迫。

（2）农村金融服务过于单一，难以满足多样化需求。农村金融改革二十年，农村金融市场得到了充分发展，但绝大部分农村地区的金融服务仅仅限于“存、贷、汇”这“老三樣”上。普惠金融是“全方位”的金融，在普惠金融的框架下，农村的金融需求不仅包括存款、贷款这样的基本金融需求，还包括了结算、保险、投资理财等多样化、多层次的农村金融需求。

2、农村普惠金融信用环境不佳，信用体系不健全

农村信用体系建设是农村普惠金融体系建设的一个重要方面，在改善农村金融服务中发挥着重要作用。但就目前的情况看，我国农村地区的信用体系仍不成熟，难以适应普惠金融的要求。以江苏省为例，截止到2014年9月30日，江苏省农村中小金融机构总资产为17015.79亿元，不良贷款余额为194.33亿元，占比为2.03%，远高于同期江苏省法人银行业金融机构平均1.70%的占比，而同期江苏省城市商业银行不良贷款的占比为1.03%，股份制商业银行不良贷款的占比更是仅有0.99%。这组数据不仅表明农村金融机构经营状况欠佳，更表明了农村的信用环境差，信用体系不健全已经成为阻碍农村金融环境的现实问题。

3、农村普惠金融法律体系不健全

（1）普惠金融缺乏相应立法。柏拉图认为，“正义的实现有赖于法律制度的保障，因为只有在法律制度的规范和引导下，每个人才能在追求自身私利的过程中不侵犯别人的同等的平等权利。”市场经济是法治经济，普惠金融理念的贯彻需要法律制度的支撑。纵观世界各国立法，许多国家都有专门的法律来保障弱势群体获得金融资源权利，如孟加拉的《乡村银行法》、印尼的《小额信贷法》、美国的《社区再投资法》、《平等信贷机会法》、《农业贷款法》、《农业信贷法》等一系列法律。而我国在这个方面的立法还是空白，仅有的《中国人民银行法》、《商业银行法》、《银行业监督管理法》等基本金融法律中也缺乏相应表述。以信贷权为例，信贷权是普惠金融理念下最基本的金融发展权利，但不论是以服务“三农”为宗旨的《农业法》，还是上述金融基本法，均没有关于保护农民信贷权的表述。作为农民最基本的金融权利都无实质的法律保障，那么普惠金融框架下更广泛的各项金融发展权利必将得不到重视，农村普惠金融法律体系的建设也就无从谈起。

（2）现有法律难以保障农民权益。虽然近年来中国人民银行和银监会对于发展普惠金融出台了一些规范性文件，如《贷款公司管理暂行规定》、《农村资金互助社管理暂行规定》、《农村中小金融机构行政许可事项实施办法》、《关于村镇银行、贷款公司、农村资金互助社、小额贷款公司有关政策的通知》、《关于小额贷款公司试点的指导意见》等。但这些部门规章的效力层级低，有些只是指导性、临时性的政策文件，零乱复杂，缺乏纲领，权威性和约束力也很有限，难以有效适用。

总体来看，我国农村金融的相关法规并不健全，缺乏有针对性的专门法律，农村金融机构和服务得不到有效的法律规制。目前农村金融机构开展业务只能按照现有的《商业银行法》、《中国人民银行》、《银行业监督管理法》，但这些法律法规主要针对的是传统金融机构，农村金融服务发展迅速，现有法律显然已经无法准确适用，难以规制村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等新型农村金融机构和日新月异的创新型金融服务。

三、我国发展农村普惠金融的建议

1、优化金融供给

（1）多渠道增加金融供给。优化现有的农村金融机构，增加农村金融机构网点，加大对农村地区低收入农户和农村中小企业的支持力度。如积极引导农业银行回归“三农”，强化政策性金融支农惠农作用，鼓励农村信用社和邮政储蓄银行提升服务功能等等。同时，降低农村金融机构准入门槛。积极引导小额贷款公司、村镇银行和农村资金互助社等新型农村金融机构到金融机构覆盖率低、金融服务不足的地区，扩大普惠金融服务提供主体，与现有的农村金融机构形成竞争机制，从而增强农村金融市场的活力。

（2）完善农村金融服务创新机制，满足多样化需求。实现农村金融的创新，可以从主体创新和产品创新着手。在主体上，尝试设立农业产业化投资基金、农业科技创投基金、农村金融租赁等新型农村金融服务主体，形成多层次的农村资本市场。在内容上，鼓励农村金融服务创新，丰富农村金融产品，如积极开发多种类型的农业保险产品，为收入不丰的农村居民设计低门槛甚至零门槛的投资理财产品等等。

2、加强农村信用体系建设

国外的信用体系模式主要有以下三种：政府主导型、市场主导型、会员制许可型。当前我国实行的是社会主义市场经济体制，如果要建立一个覆盖全国农村的信用体系，并且使之能符合市场经济的要求，那么政府就必须在构建以及维护信用体系方面起主导作用，担负主要职责，为农村信用体系建设搭建好政策平台，因此，笔者主张建立以政府为主导的信用体系，政府推动和人民银行指导相结合。与此同时，加强宣传和教育，提高农户的信用自律意识。可以通过广播、会议、讲座等多种形式向农户传播信用相关知识，也可以开展评比活动，例如“评比本年度最守信人物”等，提高农民的信用意识，为改善农村的信用环境奠定良好的基础。

3、发展普惠金融的立法建议

（1）在宪法中明确农民的发展权，为农民金融发展权提供根本依据。要想全面保障农民的各项发展权利，首先要保护农民的金融发展权，使农民在享受金融服务、获得经济权利上不被歧视和排斥，这也符合普惠金融所倡导的普惠性、包容性和公正性。但现实是我国宪法并没有明确提出“发展权”这一概念，我们仅仅从宪法中的广义人权和对特殊群体的获得福利的权利中推导出发展权，这显然是不够的。因此，我们必须将“发展权”纳入宪法，一方面为保护农民金融发展权的具体立法提供宪法依据，另一方面也为司法机关在适用法律时提供价值指引。

（2）制定促进农村普惠金融的专门法律。一是制定《民间金融法》。农村民间金融由于成本低、灵活度高而成为正规金融的有效补充，在一定程度上缓解了农村金融供求矛盾的局面，大量农户和农村中小企业从中受益。但由于立法不足，民间金融常常游走在农村金融的“灰色地带”，导致其潜在风险不断加剧，2012年的温州民间借贷危机就印证了这一点。民间金融不等于非法金融，依靠法律手段来厘清和规范民间金融是当前经济新常态下普惠金融发展的必然选择。民间金融立法的首要任务是承认民间金融的合法性，保证其不受法律的歧视；在内容上，明确民间金融组织的规模、资金、利率、服务对象、經营范围；在统一立法的基础上，各地还可以根据实际情况，制定相应的地方性法规作为补充。

二是制定《小额信贷法》。目前，我国对于日益发展的小额信贷在立法上仍是空白，小额信贷机构的法律地位不明确，导致它们自身缺乏安全感，在长期建设的投入上摇摆不定，更多地对趋向于短期业务的开展，从而也会导致投资者、捐赠者的投入有所顾忌，必然影响到小额贷款机构的可持续发展。所谓“名不正，则言不顺”，在小额贷款的立法中，首先要明确小额贷款机构的法律地位，将小额信贷机构纳入正规金融的行列。现在，小额贷款公司非金融机构的身份致使其无法享受到相关的政策优惠，也使其长期游离于正规金融的监管体系之外。通过法律把它纳入正规金融的行列，有利于增加正规金融服务的覆盖面，遏制高利贷和地下钱庄等非法活动，也有利于小额信贷机构的可持续发展。

三是制定《农村合作金融法》。随着农村合作金融的发展壮大，诸如产权模糊、法人治理结构不完善、经营亏损严重等一系列问题也日益突出，导致其支农惠农的功能受到限制。因此制定一部专门的《农村合作金融法》来完善现有的农村合作体制成为保障农民金融发展权、发展普惠金融的必然要求，也是世界先进国家的普遍经验。在立法中，我们应当就农村合作金融的组织制度、产权制度、经营制度加以明确和规制。具体对策如下：在组织制度上，确立其“合作性质金融机构”的法律定位和社员合作制的基本组织形式，民主决策，独立经营，政府不得不当干预，使其成为一个真正意义上的市场主体；在产权制度上，要灵活变通，因地制宜，明确合作制、股份合作制和股份制三种产权模式，以适应不同地区的经济发展；在经营制度上，明确其“服务三农”的经营宗旨，开展多样化的业务，实现全面的“普惠”。

【参考文献】

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（责任编辑：刘冰冰）