“刚性与弹性相结合”的控制性详细规划编制体系探索

姜超群

摘要：对控制性详细规划进行分层控制，将传统控制性详细规划分解为单元规划和地块控制性详细规划，单元规划作为规划管理部门内部技术文件，着重对单元内建设总量、人口规模、三大设施进行预测与控制，地块控制性详细规划作为规划管理法定文件，着重对地块的出让指标等要素进行控制，两个层级的划分，达到了刚性与弹性的结合，提高了控制性详细规划的适应性与法定严肃性。

关键词：分层控制；单元规划；地块控制性详细规划

1控规编制背景

2006年合肥市确定了“141”发展框架和建设现代化滨湖大城市的目标，滨湖新区建设拉开帷幕，单元一属于合肥市中心城区的组成部分，在建设之初组织编制了《滨湖新区启动区与拓展区控制性详细规划》。随着合肥一中、46中、师范附小、滨湖第一人民医院、滨湖世纪城等项目的建设实施，滨湖新区进行快速发展进程中，控规控制部分内容与市场发展的需求存在一定的差異。

2008年《城乡规划法》的实施，控制性详细规划（以下简称“控规”）的法定地位进一步明确，控规修改的条件和程序越加严格，传统控规编制在实施中面临着城市发展的新机遇，已编控规适应性受到了较大的挑战，控规控制内容需根据市场的变化进行动态的维护。

2 控规编制策略

针对《城乡规划法》对控规法定效力要求，上海、北京等地进行了各自的探索。

北京将新城地区控规划分解为街区与地块层面，街区层面一般规模控制在3万人左右，以落实分解上位新城总规（片区规划）要求，在街区对各类设施进行落实配置，作为规划公示内容；地块层面，对地块属性进行详细的明确，作为地块出让审批的依据。

上海中心城区在总体规划与控规两个层面之间增加一个层面规划——单元规划单元规划控制规模一般为5万人，主要落实分解城市总体规划指标和控制内容，作为控规审核的重要依据；控规就是地块层面，落实单元规划控制指标，对地块属性进行详细的明确，作为地块出让审批的依据。

考虑滨湖新区作为城市新建地区，发展面临市场经济的多重不确定性为增加控规的适应性与合理、合法性，利用合肥市具有半个立法权，规划编制策略参考上海与北京，对控制性详细规划进行分层控制，将控规分解为单元规划和地块控制性详细规划，单元规划经过规委会审议后，作为规划管理部门内部技术文件，地块控规经市政府常务会批准后作为规划管理法定文件，着重对地块的出让指标等要素进行控制，两个层级的划分，达到了刚性与弹性的结合，提高了控制性详细规划的适应性与法定严肃性。

3单元规划层面控制内容与方法

单元规划控制内容主要是研究确定片区的定位与主导功能，对单元建设总量、容纳居住总人口、绿地环境指标、整体城市设计框架、城乡公共基础设施、公共服务设施、公共安全设施等等进行控制。

单元一单元规划根据城市总体规划要求，毗邻合肥市经开区和包河工业园的产业人口聚集优势，及自身生态环境优势与现状发展主要面临的问题，确定单元的功能定位为以商业居住为主导功能，优先发展公益设施配套的生态宜居城市新区。

单元建筑总量控制，依据《滨湖新区城市设计》引导，对单元一规划地块的建筑高度、建筑密度、建设强度进行控制，通过街坊强度分区进行测算，预测出单元一建筑总量为1500万m2，毛容积率为1.77，进行上限控制。

单元人口规模控制，传统人口测算一般采用人均城市总体规划中的居住用地30m2/人进行测算控制，单元一容纳人口7万人。本次规划考虑合肥土地资源相对紧张，一般采用高层建筑为主要居住建筑形式，一般基准容积率在2.5-2.8左右，考虑国家规定的70%的居住套数面积需低于90m2，采用户均100m2，户均人口2.8，进行控制测算单元一可容纳总人口为13万人。两者预测差距较大，借鉴在合肥现有建成居住区实际居住情况，规划按照单元一可容纳总人口为13万人为总人口。

单元绿化总量控制，根据《合肥市总体规划》、《滨湖四线专项规划》对市、区级公园绿地进行控制；按照“五五见绿”的建设目标，结合社区中心布置的的社区体育公园与绿地，实现单元整体绿地率21.4%，人均绿地面积13.9m2/人。

城乡基础设施控制、城乡公共服务设施控制、城乡安全设施等三大设施控制，原则上对合肥市已编制的14项专项规划的规划需在单元一范围内进行落实的市级设施用地进行落实，鼓励设施集中建设，并根据单元预测总量进行校核，对于原专项规划预测设施规模不足的，进行设施规模增加，规模超过现有预测的，设施规模进行减少，但在用地上予以预控。在既有市级设施的基础上，根据现有人口规模，对社区服务设施进行集中，建设两级社区中心，对规划中小学设置在考虑既有服务半径的基础上，按照主要道路分割，进行学区的划分，并根据学区人口的预测，确定中小学规模。

单元规划对于城乡基础设施、公共服务设施、安全设施等三大设施用地中市、区级设施进行实线与虚线结合的控制方式，保证重大设施用地控制的刚性与弹性，现状的进行实线控制、规划设施采用虚线控制，原则上不许调整，确需调整的，必须在单元内进行再落实在；对单元内片区与社区级设施进行建虚线控制，允许在单元内进行位置的调整，但设施数量与设施规模不得减少，保证在现实项目中具有一定弹性，增加操作性。

单元规划成果形式以文本、图集、说明书提供市政府与规划局等部门决策使用。

4地块控制性详细规划内容与深度

地块控规以落实单元层面的规划意图，总量控制及配套设施，将规划目标转化为定量化；遵照土地价值规律将土地的级差反映到具体的控制指标中去，使价值高的土地在一定范围内有更高的聚集度和经济价值；对修建性详细规划、城市设计及管理等工作，提出较为全面合理的控制性规定、建议和指标数据。

按道路、河流、用地边界划分单元一划分为41个街坊，61个地块。地块控制体系主要包括指标控制体系和要素控制体系。指标控制主要通过量化指标对地块的开发建设和环境质量进行控制。要素控制是对城市设计、地块配套设施、公共开放空间、建筑建造、文物保护和地下空间开发等部分要素提出特别控制要求。指标控制和要素控制依据控制强度不同分为强制性指标和引导性指标要素。

强制性指标要素：容积率、绿地率、建筑密度、配套设施等指标内容，必须严格执行。

引导性指标：居住人口、建筑体量、色彩等鼓励执行。

地块控规成果形式以文本、图则提供规划局进行公示，指标与其它控制要求纳入土地出让附属设计条件中。

5 结语

单元一规划是在安徽省、合肥市第一次在《城乡规划法》出台后，把法律的严肃要求与市场配置资源基础作用相结合，将传统的控制性详细规划分解为单元规划和地块控规，进行分层控制，为贯彻落实《城乡规划法》，保障滨湖新区合法合规发展作出重要探索。

参考文献：

[1] 赵敏.浅析《城乡规划法》控权下的控制性详细规划，城市规划[J]，2010年第2期

[2] 吴晓琴.高冰松.控制性详细规划编制技术探索，城市规划[J]，2011年第1期