关于农村低保问题的调查与思考

黄晓慧 张本效

摘要对浙江省绍兴市不同区镇进行的调研中发现，农村低保存在标准制定困难、审核评议机制不健全、监督不到位等问题。农村低保出现这些问题的原因在于法律规章制度的不健全、低保对象自身的素质较低、信息动态管理机制不健全。在此基础上提出来农村低保事业发展的对策，即科学界定低保标准、健全信息共享系统、提升相关人员素质和完善责任追究制度等。

关键词农村最低生活保障；信息透明；健全机制

中图分类号S-9文献标识码A文章编号0517-6611（2015）31-297-03

The Investigation and Thinking about the Problems of Rural Minimum Living Standard Security System

HUANG Xiaohui， ZHANG Benxiao*

（Institute of Law and Politics， Zhejiang Agriculture and Forestry University， Linan， Zhejiang 311300）

AbstractThe prominent problems at present could be found in investigation of different towns in Shaoxing， Zhejiang Province are the difficulties to determine minimal assurance standard， the imperfection of audit， evaluation and supervision mechanism. The causes include imperfection of laws and regulations， the low quality of minimum assurance object， the imperfect information dynamic management mechanism. On the basis of thos， several countermeasures were put forward， namely scientific definition of the minimum living standard， improvement of information sharing system， increase the transparency of information， promote the related personnel quality and improve accountability mechanisms.

Key wordsRural minimum living standard security system； The transparency of information； Perfecting responsibility mechanism

1我国农村最低生活保障的研究现状

20世纪90年以来，我国政府一直致力于建立和完善农村最低生活保障制度，在低保问题和困难、完善对策和建议方面，不少学者进行了研究和探索，都业明[1]认为低保工作相关职能部门之间工作协调难度大，低保工作现状与低保工作要求之间有差距等问题。韩俊江等[2]指出我国农村最低生活保障制度面临的一系列问题如低保资金来源不足，对象界定困难，保障标准偏低，相关配套政策缺乏，部分基层民政单位不适应形式发展的要求等。进而给出了完善我国农村最低生活保障制度的对策。

同时，何植民[3]在政策实施总体绩效等方面进行探讨。他认为：“农村最低生活保障政策作为一项多目标农村公共政策体系，政策绩效涉及经济、社会与文化等多方面。此外，何植民[4]在《农村最低生活保障政策的公共性问题研究》中分析了中国农村最低生活保障政策在公共性方面存在的问题，然后从加强法律保障、增加公开透明措施、提升针对性与实用性、完善监管与便民相结合的操作方法、建立农村最低生活保障整合使用机制等方面提出了提高农村最低生活保障政策公共性水平的对策与建议。

农村最低生活保障制度实施状况和对策方面，叶慧[5]调查发现：“农户满意度很低，政府补贴太少、低保户名额太少等问题。”建议严格执行低保户产生程序，实施分档补助方式，建立多元化的筹资机制，整合农村低保和扶贫开发政策。李铜山[6]教授在其调研报告中提出，“要促使农村低保制度实践的完善化、规范化和显效化，就必须采取多种对策措施”。他分别对群众对低保的认知度较低、“搭便车”现象严重、低保保障水平还不高、欠发达地区资金缺乏、假冒者行为被漠视、监督管理不到位等问题进行了分析，指出其产生的社会负面影响，深入分析原因以及提出相应的对策，其研究对推进低保制度问题的有效解决具有重要意义。

同时，张岩等[7]认为“虽然农村低保制度的框架已基本形成，但从我国农村低保发展过程及各地实行的状况看还面临着许多问题如低保标准问题，低保资金缺乏问题，低保覆盖面偏窄以及低保对象确定困难等问题。高宏伟[8]提出完善农村低保制度的对策：“农村最低生活保障适时由“应保尽保”转向“应保必保”、加大中央财政对农村低保基金的投入、尤其是加大向中西部地区财政转移支付的力度、建立多部门的信息核对机制，完善低保对象的甄别和退出机制。

在国内外低保法律研究方面，周峰等[9]对云南农村最低生活保障法律体系进行了研究，指出农村低保法律资源运用现状和弊端，建議完善最低生活保障法律体系，制度实施细则。丁国锋等[10]分析研究了日本最低生活保障制度的基本原则及优势特征。针对农村低保保障标准问题，提出借鉴日本先进制度优势完善我国农村低保制度。张静[11]分别对英国、德国、美国、日本、斯洛伐克、巴西的社会制度作了阐述，主张借鉴国外社会救助，构建法律制度。强调了强化农村社会救助的国家责任，完善农村社会救助立法。

以上研究在一定程度上推进了社保实施的效果，然而，低保实施问题较多及低保问题满意度偏低现象也普遍存在。应该关注低保实施过程中的问题以及完善情况，根据当地实际，加强具体低保问题的研究，敢于创新解决问题的对策，制定出具体细化的可行建议方案，使低保工作的实施效果更上一个台阶，切实保障好困难群众的基本生活权益。

2调查中发现的问题

首先以绍兴市为例，对调研中发现的低保问题进行说明。该市在着力统筹城乡一体化发展，建立城乡低保标准的自然增长机制的基础上，2013、2014连续两年按城镇低保10%、农村15%左右的标准调整，目前全市低保标准最高城镇每人每月580元、农村520元。城镇最低也达561元、农村为426元；全市城镇低保标准平均567元，农村低保标准平均487元，农村低保标准达到城市低保标准的89.7%，缩小了城乡差距，进一步解决了困难群众的基本生活保障问题。2014年9月底低保金支出在市、镇、村的情况对比见表1，从表1中可以看出城镇低保人口约占全市低保总人口的156%，而农村低保人口则约占全市低保人口总数的844%。农村低保政策实施范围覆盖面广度不断得以落实，但调查过程中也存在以下几方面问题。

2.1低保标准确定难

低保工作的开展首先要确定低保标准问题，低保标准过高，不利于社会进步，标准过低则不能解决实际问题，而低保增幅的问题很大程度上影响标准的科学确定。目前，绍兴市三区三县，全市受助5万户，管辖9个镇街，总人口400多万，财政对民生的投入比较大。救助方面投入，包括对临时救助、专项救助等投入都有明显增长。2013年提出3年时间低保城乡一体化，而低保标准与十二五规划中相比提高10%，省里規定城镇标准每年增长10%，增长显然过快，标准过高，截至2015年，低保资金1.6亿元。低保增长幅度应该科学化，根据当地的物价水平，通货膨胀等方面因素来确定合理的幅度。否则，随着标准的不断提高，不但使财政负担越来越重，带来的社会问题很多如“养懒汉”现象的产生。标准越高，或多或少会产生一定攀比，进而影响社会公平问题，甚至会带来社会认可度和民生认知度，这就违背了低保政策实施的意义所在。

2.2核实、评议、公示机制不健全

调查人员对低保困难家庭信息以及家庭情况发生变化进行入户调查后，进行信息核对，调查人员及村干部签字确认信息真实性。虽然为规范性建设提供支撑，但在人情社会氛围中，没有责任机制，目前没有很强的约束效力来促进低保公正的进行。评议小组有镇、村两级，镇级评议小组由民政分管领导、包村领导、民政办和财政办工作人员等组成；村级评议小组由村委会成员、村民代表、村民小组长等组成。村级老党员，老干部，评议低保对象，标准不够科学合理。定期的公示在村里做的不到位，农村人情社会里，没有人员对公示对象有针对性的提出问题，使得低保问题一直存在着。

2.3监督管理不到位

调查结束后开展评议，每个村都有社会救助评议小组、老党员、老干部来监督低保政策的实施效果。由于每个村均有自己的实际情况，没有相关法规的限制，很难保证切实做到公正合理。该市每年有两次大的公示，而大部分地区没有做到如实公示，低保对象不关心，甚至不知道低保评审标准等信息，监督的情况就无从谈起了。公示环节不够透明化，没有发挥其应有的作用，阻碍着监督管理的进程。对于监督环节，无论是低保对象还是低保工作者，没有明确的法律责任，这使得低保工作开展的公平自律性大大降低。低保相关监督机制不健全，工作制度和程序不完善，没有明确的义务与法律成本，人们很难自觉促进低保工作的执行。

3农村低保问题产生的根源分析

针对当地的低保标准确定难、低保对象甄别困难、核实、评议、公示监督机制不健全、工作力量薄弱问题，分析其产生的原因。造成每一个问题的原因都是多方面的和相互联系的，一个问题的解决会促进其他相关问题的解决。因此，以下部分对调研地低保问题进行了原因分析，期望得到各个问题的具体解决途径。

3.1法律规章制度不健全

低保问题是有多个因素影响的，而其中一个主要的影响因素是法律与低保规章制度的不健全。由于各个地区间的经济发展水平不一，经济发达地区保障标准高，保障力度大，反之，保障力度小。大部分农村位于偏远的不发达地区，许多地方在制定低保标准时要根据当地的生活水平和地方财政能力来支付，其低保标准设定与城市存在差距。这使得农村低保工作保障力度存在不均衡的现象。《社会救助暂行办法》中对低保对象的规定较为笼统，没有给出具体的标准，而各个地区确定低保对象时采取的方法具有主观性，很难做出科学的界定，同时影响了制度的公平实施。最低生活保障标准按照当地居民生活必需的费用确定，并根据当地经济社会发展水平和物价变动情况适时调整。这一规定未免过于笼统，缺乏明确的标准，使得各地实施低保具有一定的主观性，而各地政府制定低保标准时需要考虑因素比较多如教育、就业、住房、交通等方面，才能真正使低保政策实施更加科学，这在一定程度上增加了低保标准制定的困难。低保制度缺乏相关法律法规的束缚与监管，没有相应的责任划分，核实、评议、公示监督没有起到应有的实施效果，再好的制度也很难实施到位。

3.2低保对象自身素质与思想认识不到位

农村的低保对象接受低保政策宣传少，不理解低保工作的实质内涵，误认为低保是政府的施舍与恩惠，进而影响其争先申请低保、瞒报家庭收入与财产的行为。这种误报、瞒报行为，进一步加剧了低保对象的甄别困难。另外，随着低保中的附加优惠政策增加，低保卡含金量高，低保对象的生活水平高于低保边缘户，使得越来越多的人为了一己私利，想进入低保行列。而农村的人情社会环境因素的影响，使得调查、核实难以得到真实的信息，增加了低保对象甄别的难度。这种行为在一定程度上增加了财产确定与收入确定的困难，最终影响低保对象的甄别。

3.3信息动态管理机制不健全

当今信息技术的发展日新月异，已经渗透到了社会的各个领域并发挥着越来越重要的作用，信息社会的农业生产和工业生产将建立在基于信息技术的智能化设备的基础之上。信息社会的私人服务和公众服务将或多或少建立在智能化设备之上，电信、银行、物流、电视、医疗、商业、保险等服务将依赖于信息设备。同样，最低生活保障制度亟需信息化管理来解决其运行过程中遇到的难题。

个人及家庭的基本情况，收入与财产状况没有一个很好的信息共享系统，无法核实低保对象的真实财产收入与日常支出信息情况，导致低保对象甄别困难。个人及家庭情况是不断变化发展的，需要及时更新其信息，而这种信息动态管理，却是低保工作中比较困难的环节，也是甄别困难的原因之一。低保户的具体情况也会不断地变化、转化与发展，而现实生活中没有有效的动态跟踪记录，只能通过二次调查与核实来发现其是否需要低保。这种甄别很困难，除了需要花费巨大的人力物力，还有一定的滞后性，影响低保政策的有效实施。由于入户调查和动态管理不健全，需要大量工作人员来负责，而实际工作人员配备缺乏，导致相关部门在低保的核查以及后续管理中缺乏有力的监督。

4促进农村低保事业发展的对策

通过对浙江省绍兴、诸暨、宁波、温州、丽水等市不同区镇的调研，借鉴其宝贵经验的同时，着力探讨解决问题的可行性措施与途径，期望提出创设性思考与建议，能够切实逐步提升低保实施效果。

4.1科学界定低保标准

完善低保制度建设，需要科学界定低保增幅与规范低保标准。最低生活保障制度能否发挥其应有的作用，关键在于能否科学合理地界定低保对象以及制定合理的低保标准。财政部、民政部、国家发展改革委、国家统计局曾联合发布指导意见，进一步规范城乡低保标准制定和调整工作。各地在制定和调整城乡低保标准时，可以采用基本生活费用支出法、恩格尔系数法或消费支出比例法等。调查中，低保标准确定指数过多，工作人员甚至难以看懂一系列的数据公式计算方法，这些不利于工作的开展与实施。工作人员根据当地实际与自己多年的工作经验总结，认为采取基本生活费用支出法，实行物价联动机制，再将碎片化整合，转换近几年每月平均物价指数到低保标准中，是相对公平与科学的一种方式。对于低保，物价联动的意义在于，在整个社会经济向前发展、总量增长的同时，确保低保对象不因价格的涨幅过快而带来实际收入的减少。而物价在一定时期内幅度变化不大，并且低保工作量大，计算其涨幅涉及到多方面因素，不易做到经常动态监控。此做法在能做到相对公平的同时，既节省了巨大的人力、物力资源，也提高了工作人员的工作效率。

科学确定低保标准，首先要明确最低生活保障制度的责任与实施，使其发挥在低保政策中的应有作用。在国家政策指导下，全面掌握当地经济发展水平、物价水平、贫困家庭的生活相关费用支出、致贫原因等基础上，协调各相关专业部门来根据本地实际确立。其次，低保标准还应根据个体情况而定，调查低保对象困难程度，根据困难级别确定保障级别。再次，在低保管理中，困难在于动态管理，关键突破也在于动态管理，任何事物都是不断变化发展的，只有根据不断变化的现实情况而做出决策，才能真正做到科学合理。

4.2健全信息共享系统，增加信息透明度

低保对象的甄别与退出、低保标准的制定、核实与评议监督不健全、工作力量薄弱等问题都与信息不透明、信息滞后问题息息相关。信息核对系统的建立与完善，很大程度上有助于这些问题的解决，使得低保户数多，动态管理难，该保未保、该退未退现象逐步减少。

着力建设如全市居民家庭经济状况核对数据库、收入与消费支出平台等核对信息系统，与公安（户籍、车辆）、民政（救助、婚姻、死亡）、建设（房产登记）、银行、证券等信息对接。各個部门的信息共享动态使得低保对象的真实信息得以核查与甄别，有利于低保政策高效公平的实施。信息系统共享后，对于申请低保的对象，签订授权书后给工作人员核查其相关信息，建立低保困难家庭救助的定期核对巡查机制，进一步完善新型救助体系建设。

低保人群困难程度级别、应保级别、动态跟踪、应尽义务等比较难以确定，而信息核对系统有助于这些问题的解决。低保对象甄别问题关系到社会救助公平，如今，百姓没有对低保资金高低不满意，更多的是对不公平的不满，而甄别好是保证公平的主要环节。要增加百姓信任感、认同感，保证社会民生底线，信息共享系统的突破是低保顺利实行的关键。

43卷31期黄晓慧等关于农村低保问题的调查与思考

4.3提升相关人员素质，健全责任追究机制

相关部门要培养及提高低保工作人员的业务素质、极强的责任心和爱心、良好的道德素养与诚信品质、科学分析问题的能力。低保工作人员在具体调查过程中不能只看到表面现象，需要综合分析其贫困原因如因突病和变故等方面，主动发现困难，帮助解决问题，切实做到客观、公平及公正。同时，工作人员在工作中要注重对政策的科学解读与宣传，提高其思想觉悟，改观低保对象对低保不正确的认识，使其意识到低保的意义所在，减少“骗保”、“人情保”的现象。

健全责任追究机制，利于解决低保退出难、“人情保”等问题。低保各个环节应责任到人，基层审核上报低保对象，民政核查，责任在民政。这种责任机制造成其开展工作公平有效比较困难，村领导不配合，入户调查环节真实性无法保证。对于违反低保政策的对象，无具体的惩罚措施与有效的监督方法，是无法有效运行低保政策的，所以健全责任追究机制对于低保的顺利公平实行很重要。

5小结

当前，有些地区的农村最低生活保障制度虽然有了大幅度发展，但我国农村最低生活保障制度的整体水平还需要进一步提升，其实施过程中的一系列问题急需解决。为了减少和解决这些问题造成的信任危机、公平问题等，需要建立健全相关机构，加强各部门之间的协调与配合，充分发挥民政部、财政部、扶贫部等相关职能部门的作用，健全低保实施各环节制定出具体可行的细化规章，加强监督力度，以解决工作实施过程中的制度问题、立法问题、队伍配备问题等，使最低生活保障制度能在理论上、实践上得到进一步发展。

参考文献

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