我国农村土地流转中的政府职能研究

袁镭

摘要对农村土地流转中的政府职能进行了研究，阐述了政府参与土地流转的原因，主要是市场失灵、农业现代化的需要、农民能力有限需要政府参与。分析了政府在土地流转中的作用，分为引导作用、服务作用、监督作用、组织作用。对于政府在农村土地流转过程中产生的问题也进行了详细的分析，包括强行推动土地流转、滥用职权、管理服务不到位、法律法规不完善、政府监管缺位等问题。综合前人的研究，认为解决这些问题的方法是政府加强宣传引导作用，强化公共服务职能，构建全面的土地流转工作程序和制度，完善土地流转价格评估和监督机制。

关键词土地流转；政府；对策

中图分类号S27文献标识码A文章编号0517-6611（2015）31-209-03

农村土地是发展之基、民生之本，在农业的现代化过程中，是否合理分配和利用农村土地是关系到经济的持续健康发展和社会和谐稳定的全局性问题。家庭联产承包责任制曾经在我国历史过程中展现了积极的作用，然而由于社会的发展进步，家庭联产承包责任制的边际效用逐渐下降，以前相对来说较合理有效的制度规则逐渐显露出它的一种内在缺陷，这成为制约农业进一步发展的重要原因。农地流转制度是家庭联产承包责任制的一种新的实践，其不仅能够有效弥补家庭联产承包责任制的内在缺陷，而且还是解决“三农”问题的必然选择。特殊的国情让政府需要加入到农村土地流转过程中去，农村土地流转的效果直接受到政府行为的影响，健康有效的政府行为会让农地流转得到又好又快的开展，而不合理、不健康的政府行为就会影响或阻碍农地流转的正常开展。就是在这样的背景下，笔者梳理前人的研究成果，讨论农村土地流转中的政府职能，以期为政府进一步规范土地流转提供有益借鉴。

1政府参与土地流转的原因

市场不是万能的，时常会出现失灵的现象，这时需要政府参与来纠正市场失灵。在进行土地流转时，也不能仅仅依靠市场，政府是土地流转过程中不可缺少的一份子。王振乾等[1]利用供需曲线对政府参与土地流转中的行为进行实证分析，认为在土地流转中，政府如果能够参与其中，其所达到的社会效果是农民自己进行土地流转时无法达到的。但要达到这些效果，一个前提假设是：政府是社会利益的代言人。在这个前提下政府进入到土地流转市场中，不仅可以增加整个社会的福利，同时可以使土地利用率得到提高。

张成玉[2]从中央政府和地方政府的角度分别分析政府参与土地流转的原因，中央政府对土地流转进行积极地引导为的是促进农业现代化和防止土地被撂荒；而地方政府为了促进本地区经济发展，亦或是为了使当地的土地能够实现规模化经营，亦或是为了给相关的企业提供便利，亦或是为了给别的行业提供发展用的土地，积极地加入到土地流转过程中[2]。赵建森[3]认为促进经营规模的基础就是要推动土地流转，土地流转的过程中，农民跃跃欲试，但却经常是有心无力，有的甚至压根不知道该从何做起，对于进行土地流转显得茫然无措。因此，仅仅依靠农民来推动农村土地流转并不现实，此时就需要政府发挥一个引导的作用，指导农户进行土地流转。

上述研究有從中央、地方的角度也有从农民个人的角度对政府参与土地流转的原因进行分析，少部分学者甚至运用实证的方法进行分析，这对于分析原因来说是一种比较新的方法，为以后的研究提供了借鉴。

2政府在土地流转中的作用

对于政府在土地流转中的作用，一直以来就是这方面研究的核心问题之一，学者们对于政府在土地流转中的作用可以归纳为以下几点。

2.1政府在土地流转中的引导作用治理理念提出后政府在对社会事务的治理上一般采用的是引导的方式，并不直接干涉，同样在土地流转着中政府会运用行政手段、经济手段对其进行引导，确保土地流转积极健康的进行。梁瀚元[4]认为政府在农村土地流转过程中发挥着不可替代的作用，为了确保土地流转的顺利开展，政府会从下几个方面对其进行引导：行政管理方面，例如政府制定地籍登记管理制度；法律方面，制定一系列的法律，如《土地管理法》《农村土地承包法》；经济方面，运用价格杠杆、贷款、补贴等措施对农村的土地流转进行引导，上述措施有效地引导了农村土地流转市场，使得农户土地流转的积极性得到提高。高宏伟[5]认为农村土地流转要获得生态效益和经济效益就必须有效的发挥政府的导向作用。农民开展土地流转，既为了经济效益的增加，同时必须兼顾生态效益；政府需对农村劳动力转移的数量和方向进行指导，有效地将他们转移至农业生产部门或与农业有关的其他部门[5]。

2.2政府在土地流转中的服务作用政府的服务作用是一种非常重要的作用，它符合服务型政府的要求。在土地流转中服务作用的发挥不仅有利于土地流转的进行，也能够获得民众对政府的支持。国内学者提到得最多的就是政府的服务作用。李勇等[6]认为在农村土地流转制度创新中政府应该为其他参与者提供资产评估，法律咨询，科技支持，土地投资、融资、保险等服务。裴厦等[7]通过对重庆市江北区统筹城乡改革和发展试验区的抽样调查认为政府在土地流转中应该发挥如下作用：①宣传与农村土地流转相关的信息。②构建流转交易平台，一是提供土地流转信息交流共享的平台； 二是建立农村土地流转的中介机构，能够协助转入转出双方按照法律程序开展土地流转。③招商引资通过政府出面统一招标公开竞标来吸引他们的加入。

2.3政府对土地流转的监督作用土地流转是家庭联产承包责任制的一种新的实践，还处在一种探索的阶段，因而大部分专家学者认为监督作用是政府在土地流转中应该扮演的一个重要的角色。林亮景[8]认为地方政府是土地流转过程中一个与农民接触最直接的一级政府，所以要发挥宣传引导作用，转变农户传统的土地经营思想，使之对土地流转有进一步的认识。同时要对土地流转进行规范和监督，这样农村土地流转才可以井然有序的开展，农户的利益也可以得到最大限度的维护。

2.4政府在土地流转中的组织作用由于参与土地流转的农户众多，程序也比较复杂，因而土地流转需要政府有组织的进行，组织农户参与合同签订，组织土地流转的投标和拍卖活动等。陈慧荣[9]认为地方政府可以把土地流转的成效列为当年的施政目标，这样可以有针对性，有组织的对土地流转采取相关措施。黄延信[10]在对农村土地流转状况进行调查后认为，地方政府应成立组织服务机构来专门负责土地流转，集中力量引导农民进行土地流转。政府的组织作用得到充分发挥，土地流转会更为有秩序、有效率。

3政府参与土地流转所产生的问题政府参与土地流转的时间并不长，各项事务都还不完善，因而其产生问题在情理之中，学者们在进行土地流转的研究时或多或少都会发现问题。陈丽华[11]发现政府在推进土地流转的过程中，主要是以行政而并非科学引导，强行推动土地流转，往往忽视了农民的利益和意愿。为了推进土地流转的快速开展，直接由乡村组织挑选土地经营者、先行签订土地转出合同，这样做严重侵害了农户的权益。包宗顺[12]认为土地承包经营权的所有者和土地需求者是土地流转的实际主体，但是有些地方政府滥用职权直接代替所有者成为供应土地的主体，采取行政方式干涉流转市场的交易方式，盲目地扩大土地流转的规模，侵害农户利益。席景奇[13]研究认为政府在土地流转中自行制定交易价格违背市场规律，导致其与实际价值不符。以上问题说明了政府在土地流转中的越权现象，此类问题在政府管理中时有发生，是政府在管理土地流转中比较容易出现的一个问题。

另一些学者从政府为土地流转提供服务方面进行分析。谢周文[14]基于对福建省尤溪县坂面镇的调查研究，认为在土地流转过程中存在流转机制不健全的现象，对土地流转的指导不清楚，服务不到位的现象；各部门的职责划分不清，流转行为无人监管。其中特别是对合同管理不到位，农民之间全凭口头约定，导致纠纷事件时有发生，流转纠纷无人受理；无流转信息网络服务平台，土地流转的相关政策和信息发送不及时，农民无法及时地了解到相关的土地流转信息和政策。这些是专家学者从实际的操作层面提出来的问题，各土地流转地区产生的普遍问题，对参与土地流转的农户产生直接的影响。

在为土地流转提供服务的同时政府也会提供一些优惠政策，这看似有利于土地流转的实施，但是如果操作不当就会出现反向效应。黄祥芳等[15]对地方政府的土地流轉补贴政策对不同农户类型的影响进行实证分析，认为政府制定的土地流转补贴政策倾向于保护大规模经营者，这样很容易出现大规模经营者对小规模经营者的“挤出效应” 。因为政府对其所要补贴的农户的规模标准要求过高时，规模较小的农户将难以形成适度规模经营，其福利水平很难得到提高。

正是由于制度的不健全才导致上述问题的发生。刘红沙[16]认为政府在土地流转中存在以下缺点：一是缺少操作性强的政策法规，以至于土地流转一般处在自发、分散状态下；二是监管存在缺位现象，那些对土地流转拥有管理权限的部门，或多或少都存在着监管不力，规范不清的情况，致使个别受让方对土地进行侵略式的掠夺，农民的利益无法得到保障；三是政府存在越位现象，土地流转应该遵循市场规律，由市场进行资源配置，这样才能实现公平竞争，优胜劣汰，土地流转的运行才会健康有序。

4土地流转过程中政府职能的优化

对于政府在土地流转中的职能优化及对策研究，不少学者都给出了相关意见，完善的公共服务以及健全的制度是众专家学者对于如何优化政府在土地流转中的职能的普遍看法。

4.1加强公共服务首先要加强对土地流转政策的宣传，将土地流转的观念植入农户的意识中，可以减少土地流转的阻力。一些学者针对宣传的意义以及宣传的方法提出了自己的建议，唐浩等[17]认为宣传《农村土地承包法》和《农村土地承包经营权流转管理办法》是政府的一项非常重要的任务，这样农民在土地流转的过程中能够有法可依；努力宣传基层政府为鼓励农户进行农地流转的优惠政策；进行试点典型引导，选定土地流转的示范性试点。当然宣传不能盲目进行，必须掌握一定的方法，这样才能取得事半功倍的效果，也不会引起人们的抗拒情绪。梁瀚元[4]认为可以通过树立农业生产大户典型，用真实的例子来调动对农户土地流转积极性，达到对土地流转的宣传作用。在提供公共服务方面还有一个比较重要的任务就是提供咨询服务。其可以解答参与者的疑惑，为参与者提供专业的意见，提高土地流转的效率。兰晓红[18]认为要加强政府土地流转的管理和服务工作，其中最重要的是组建一个土地流转管理与服务组织，通过这个组织来规范土地流转行为，并且为农户土地流转无偿提供资料和免费的咨询服务，同时为土地流转双方提供与合同签订有关的一系列服务。

4.2完善农村社会保障机制没有健全的保障，开展土地流转就没有动力，这就需要政府要完善土地流转的保障制度，为土地流转增加动力。郝丽霞[19]认为一是让社会保障取代土地保障，构建惠及所有公民的、能满足公民最基本需要的最低生活保障、医疗保障和养老保障、农村合作医疗和公共卫生等制度；二是构建城乡统筹就业的机制，让失地农户在机制下能够尽快的再就业。有些学者运用实证分析表明了保障措施对于土地流转的重要性，赵光等[20]基于 2011 年中国健康与养老追踪调查中社区及微观个体两方面的数据，采用实证分析研究农村土地流转与养老保险之间的联系。分析得出来的结果表明，采用新农保或老农保以及对超过65岁的老人发放补助等养老保障政策的地区土地流转率较高。李中[21]运用Logistic计量模型分析农村土地流转与农村养老保障之间的关系，在文中其以湖南省邵阳市为例开展研究，认为加快转移农村剩余劳动力，提高农村劳动力知识水平，加大政府投入，完善农村医疗和养老保障体系建设等。

4.3健全土地流转制度只有拥有健全的制度，政府在土地流转中的作用才会发挥的淋漓尽致，所以首先要建立完善的土地流转工作制度和程序。包婷婷[22]认为土地流转的服务组织必须履行的职责是根据与土地流转相关的法律法规及规定，制定土地流转资料的发布、合同签订、备案登记、档案保管、流转市场价格指导、经营主体资格审查、咨询服务等工作制度。其次要完善土地流转价格评估机制，李玮等[23]认为在价格问题上政府优化自身职能需要做到以下几点：一是级差地租的问题，因为土地肥力和位置的区别，绝不可以统一定价；二是让独立的第三方价格评估机构参加土地的价格制定过程，让第三方对价格进行评估；三是开展土地价格信息的收集与评估工作，画出价格走势图，指导农户对土地价格进行定价。当然最主要的还必须要完善监督机制，刘红沙[16]认为要提升法律对土地流转的监管力度，逐渐的去完善法律监管体系，对于法律中一些落后的以及相互矛盾的条文应该及时有效的进行修订 ；采取措施努力规避土地流转中的不公正的情况发生；构建流转监管机制；采取一切有力措施来保护耕地；严令禁止在流转中改变土地用途。

5结语

我国土地流转的模式是政府主导下的土地流转，在我国土地流转工作不断取得进展的同时，理论界从政府的角度对土地流转进行的研究越来越多，研究也不断的深入，认识也逐渐由感性上升到理性，为我国土地流转的实践活动提出了很多富有建设性的意见。另一方面，这些研究也存在很多不足，具体表现在对土地流转的原因进行分析时缺少实证分析，说服力不强。现阶段对于农村土地流转存在的问题分析以及解决问题的措施都只是通过书面查找资料，而在实地考察的基础上解决土地流转过程中实际问题的较少，还没有做到很好地与社会现实相结合，因此一些研究的实用性不强；对于政府职能的优化没有量化指标，无法衡量其绩效。

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