水土保持公众调查框架及案例

熊波 周福仁 操昌碧 朱永刚 李春

摘要围绕生产建设项目水土保持设施验收技术评估公众调查结果的有效性问题，建立了以水土保持调查目的、调查内容、调查单元、调查方法为主体结构的水土保持公众调查框架。首次明确了水土保持公众调查目的，提出了水行政主管部门及当地群众两个层次的水土保持公众调查内容，以家庭为基本调查单元，采用多种调查方法，在生产建设项目水土保持设施验收技术评估时间段内，随时进行调查。以锦屏500 kV输变电工程水土保持设施验收技术评估为例，讨论构建的水土保持公众调查框架在实践中的应用。实践证明，构建的水土保持公众调查框架可以保证生产建设项目水土保持设施验收技术评估公众调查结果的有效性，可以推广应用。

关键词水土保持；公众调查；技术评估；生产建设项目；输变电

中图分类号S181文献标识码

A文章编号0517-6611（2015）34-131-03

《开发建设项目水土保持设施验收技术规程》（GB/T 22490-2008）明确规定，生产建设项目水土保持设施行政验收前应先通过水土保持设施技术评估，水土保持设施技术评估内容应包括开展公众调查[1]。《关于进一步规范生产建设项目水土保持设施验收程序的函》（水保监便字[2015]第15号）要求生产建设项目水土保持设施行政验收前需要在水土保持生态建设网站上公示[2]，进一步推动了生产建设项目水土保持设施验收技术评估公众调查工作。但是，目前生产建设项目水土保持设施技术评估中的公众调查，在调查结果的有效性、调查范围、调查深度、调查广度以及调查形式等方面仍然存在诸多问题，没有引起水行政主管部门及评估单位的重视。具体包括：评估单位没有根据实际评估的项目设计具体的公众调查表，从而导致公众调查结果难以与生产建设项目水土保持设施验收技术评估完全耦合，公众调查结果基本不能为生产建设项目水土保持设施验收技术评估提供支撑或成为评估依据；水土保持公众调查表设计的太专业，具体调查中，公众很难理解调查表中的内容，无法表达公众的真实意图，最终导致调查结果不可信；大多数情况下，水土保持设施验收技术评估中公众调查流于形式，作为一项程序完成，调查范围过于集中，调查对象不具有代表性，调查方案和调查方式不具有操作性和针对性，甚至出现造假行为；调查结果缺乏系统分析及深层次挖掘，不能把调查结果中有价值的东西发挥到极致；缺少公众调查的信息反馈机制，调查对象只能单方面表达自己的观点或建议，基本不会告知其建议或意见是否有价值；调查途径单一，调查频率较低，在整个水土保持设施验收技术评估过程中缺乏多途径、长期性的公众调查。笔者围绕水土保持公众调查的目的及有效性问题，从生产建设项目水土保持设施验收技术评估的重点入手，结合多层次分析方法，建立生产建设项目水土保持设施验收技术评估公众调查基本框架，并将其应用到镜屏500 kV输变电工程水土保持设施验收技术评估公众调查中。

1生产建设项目水土保持设施验收技术评估公众调查框架

公众调查是一种社会学研究方法，其研究范疇聚焦在不同社会群体的行为、态度、观念、意愿等方面，公众调查往往可以为自然科学研究提供不可替代的、重要的有用信息[3]。水土保持公众调查是生产建设项目水土保持设施验收技术评估的基础数据来源和重要组成部分，不可缺少。确定调查目的、调查内容、调查单元和调查方法是开展生产建设项目水土保持设施验收技术评估公众调查框架的4个重要方面。

1.1调查目的

生产建设项目水土保持设施验收技术评估公众调查主要目的：一是了解当地群众对生产建设项目水土保持工作的满意程度，对水土保持工作的看法、意见或建议，总结水土保持成功经验和不足之处；二是为生产建设项目水土保持设施验收技术评估提供有效的基础数据源，以便对生产建设项目水土保持设施验收作出客观公正的评估；三是为提前解决生产建设项目水土保持设施行政验收前公示可能出现的问题提供辅助决策。

1.2调查内容

生产建设项目水土保持设施验收技术评估公众调查应选择适当的切入点，提出明确的调查内容，避免水土保持公众调查流于形式、调查结果空泛或结论失真；水土保持公众调查内容应覆盖生产建设项目建设全过程，以保证连贯性；水土保持公众调查的表述方式要合理，调查内容要恰当地转化为当地公众能理解且可以做出明确答复的调查问题；水土保持公众调查主要从地方水行政主管部门及当地群众两个层次进行，应设立不同的调查内容，如地方水行政主管部门因为要经常对管辖范围内的生产建设项目水土保持工作开展监督检查，对管辖范围内的生产建设项目水土保持工作比较熟悉，调查内容主要从监督执法、水土保持程序、水土流失危害、是否有举报等方面入手；对于当地群众要从他们的切身利益出发，确定水土保持调查内容；不同类型的生产建设项目（点型、线性、混合型）调查内容有所不同，同一类型不同行业的生产建设项目调查内容应有所不同，同一类型同一行业不同项目组成的生产建设项目调查内容也应不同。总之，生产建设项目水土保持设施验收技术评估公众调查内容应充分结合实际评估项目而定。

1.3调查单元

水土保持公众调查单元即水土保持公众调查对象，目前，主要以个人为对象，实际操作中在公众调查时遇见谁调查谁，调查对象广，没有针对性，从而导致大部分调查结果失真。为了解决以上问题，该研究首次提出以项目区一定范围内的家庭为单元进行水土保持公众调查。有针对性地调查项目区一定范围内的所有家庭，以保证调查样本的数量和确保调查结果的可靠性，因为工程的有利或不利影响主要与项目区一定范围内的家庭有关联，而不是个人。

1.4调查方法

目前，水土保持公众调查主要以调查表的形式进行，把需要调查的问题写在调查表上，让被调查对象根据自己平时的所见所闻及对工程水土保持的理解进行选择。以调查表的形式进行公众调查是一种较好的调查方法，但是，目前水土保持公众调查表涉及被调查人情况仅包括姓名、年龄、职业、文化程度，无法在项目评估时间段内随时进行公众调查，调查结束后被调查人有补充的水土保持方面的问题也没有渠道继续反映。同时，被调查人提的建议或意见是否被采纳，也没有进行反馈，因此应建立反馈机制[4]。为了解决以上两方面的问题，该研究在设计调查表时，被调查人（被调查家庭中的一员）情况增加联系电话、家庭地址、邮编、电子邮箱等，获得这些信息后在实际评估中遇到需要再次进行调查或不明确的问题，可以直接通过电话或邮件的方式进行调查。同时在公众调查时提供调查人情况，包括姓名、联系电话、电子邮箱、办公地址、邮编等，以确保被调查人随时向调查人反应有关水土保持情况。如果被调查人提出的意见或建议被采纳了，应通过电话或邮件的方式反馈给被调查人，让被调查人感受到开展水土保持公众调查是有意义的。

2案例分析

2.1研究区概况锦屏500 kV输变电工程起于锦屏一级水电站升压站、锦屏二级水电站升压站、官地水电站升压站，止于乐山500 kV变电站及沐川500 kV变电站。工程线路经过凉山彝族自治州的盐源县、冕宁县、西昌市、普格县、美姑县、昭觉县、雷波县、喜德县、越西县、甘洛县，乐山市的马边彝族自治县、金口河区、峨边彝族自治县、沙湾区、乐山市市中区、峨眉山市、沐川县。工程等级为Ⅰ级。输电线路总长1 450.77 km，塔基2 223基。工程實际总占地215.66 hm2，其中永久占地47.97 hm2，临时占地167.69 hm2；工程实际挖方总量为55.20万m3（自然方，下同），填方总量41.50万m3，经综合利用后余土13.70万m3，余土就地在塔基周围摊平处理，无永久弃渣产生。工程实际总投资60.21亿元，土建投资10.90亿元。工程建设期为2010年10月～2013年9月，总工期3年，建设单位为国家电网公司。

2.2调查方案

锦屏500 kV送出输变电工程为线型工程，线路长，涉及的市县多，为了获得有价值的基础数据，分水行政主管部门和当地群众两个层次进行调查。水行政主管部门包括省、市、州、县的水行政主管部门，通过座谈、询问以及和评估单位一起查勘的方式进行调查。当地群众以输电线路两侧400 m范围内的家庭为单元，通过发放公众调查问卷的方式进行调查。借助地理信息系统（GIS）和遥感（RS），对输电线路两侧400 m范围内的家庭进行分析，初步确定公众调查问卷样本数量。

2.3调查内容

水行政主管部门调查内容包括：①工程水土保持方案、水土保持后续设计、水土保持监理、水土保持监测等是否严格按照法律法规执行？②平时监督执法过程中发现有哪些水土保持方面的问题？提出哪些完善措施？建设单位是否按照完善措施整改落实？③工程建设过程中是否发生过水土流失危害，接到群众举报？关于当地群众的调查内容从他们的切身利益出发，结合该工程的特点及项目组成确定调查内容。经分析，该工程当地群众调查内容包括：①塔基、施工生产生活设施、施工道路等征占地是否占用你家土地？如果占用是否与于你家达成相关协议？施工结束后，临时占用的土地交予你家时是否采取了土地整治措施？②施工期间开挖的土石方在下雨天是否采取了拦挡、覆盖措施？是否出现大量的土石进入农田或沟道？③修建的挡墙、截排水沟、实施的植物措施对你家农田是否有影响？④施工结束后塔基、施工场地等区域是否留有大量土石、建渣？⑤如果塔基占用了你家耕地，你们要在塔基内继续耕作吗？如果建设单位不允许耕作，你有什么好的意见或建议？⑥部分施工道路留作机耕道使用，你们是否愿意？是否方便你们平时的耕作、放牧等？⑦对于该工程的水土保持工作，有没有其他方面的建议或意见？

2.4结果分析

2.4.1被访部门和家庭情况分析。

针对水行政主管部门，走访了四川省水土保持局、凉山州水务局、西昌市水务局、乐山市水务局、峨眉山市水务局以及输电线路所经过的各区县水务局，共计18家单位。针对当地群众，借助GIS和RS，采用发放公众调查问卷的方式，以家庭为调查单元，走访调查了824户工程区附近的居民。被访家庭情况见表1。

2.4.2调查结果分析。

由水行政主管部门的座谈、访问结果可知，工程建设单位按照国家水土保持相关法律法规和技术规范要求，在工程开工前编报了水土保持方案报告书，明确了工程建设水土流失防治任务、目标和水土保持各项措施。同时，委托具有甲级资质的水土保持监测单位开展水土保持监测工作，开展了水土保持专项监理工作，过程管理控制基本到位，信息档案较完善。施工期间，主动、积极、认真接受各级水行政主管部门的监督检查工作，切实落实监督检查意见。工程建设过程中没有发生过水土流失危害，也没有接到群众举报。竣工验收阶段，主动委托开展水土保持设施验收技术评估工作。

当地群众以家庭为单位发放了824份公众调查表，有效的调查表726份，有效率88.11%。由表2可知，有446户调查家庭的土地被本工程占用，用地前建设单位和各家庭签订了用地协议；95.96%的临时用地使用结束后首先采取了土地整治措施，然后交予家庭；82.92%的家庭反映，施工期间开挖的土石方在下雨天采取了土袋拦挡，彩条布覆盖，有效减少了水土流失；有84.30%的家庭反映，施工期间没有出现乱弃渣，大量土石进入农田或沟道的现象；有241户家庭反映，实施的水土保持措施对自家的农田有影响，主要是塔基的截排水沟与农田的排灌渠衔接问题和塔基区实施的植物措施对塔基周边农田有一定影响；施工结束后有2.62%的家庭反映，塔基、施工场地等区域留有土石和建渣，需要清理；有98.90%的家庭愿意在塔基内继续耕作；100%的家庭愿意部分施工道路使用结束后留作机耕道使用。

对调查结果深入分析得知，公众调查为生产建设项目水土保持设施验收技术评估提供了有价值的基础数据，为水土保持措施完善提供了针对性意见，保证了整改措施到位，保障了群众利益及工程安全，因此有必要开展水土保持公众调查；公众调查为以后类似项目提供了宝贵的经验；塔基占地区占用农田的建议继续耕作，因为，一方面，当地群众愿意继续耕作，同时如果塔基区采取植物措施将对塔基周围的农田有一定影响；另一方面，500 kV输电线路的塔基一般长宽为20 m×20 m，占地400 m2左右，实际永久占压的主要为4个塔基基础，占地约16 m2，如果不继续耕作一个塔基将有384 m2的耕地被浪费，浪费率达96%；改建、新建的施工道路，当地群众愿意保留时，建议保留，以方便群众的日常耕作、放牧等。3结论

（1）构建了以水土保持调查目的、调查内容、调查单元、调查方法为主体结构的水土保持公众调查框架。实践证明，构建的水土保持公众调查框架能保证生产建设项目水土保