珠三角发达小城镇人口流动趋势规划应对

钟琦

摘要：

随着改革开放30年中国经济的整体发展，越来越多的小城镇通过积极引进工业进行现代化改革，其中珠三角小城镇的发展程度居于前列。随着产业的升级转型和发展方向的改变，现阶段流动人口向外转移是珠三角发达小城镇面临的新常态，目前规划对于该趋势应对不足的问题亟待解决。现阶段研究对其他工业化小城镇发展也具有指导意义。本文针对当前形势，通过分析珠三角发达小城镇的典型案例——中山市小榄镇当前劳动力转移趋势以及流动人口的结构，利用规划手法解决当前发达小城镇发展中出现的问题，是本文的主要内容。

关键词：劳动力转移；珠三角；小城镇；新常态；小榄镇

1. 背景

珠三角位于广东省中南部珠江流域下游，毗邻港澳，海陆交通便利。珠三角是整个中国城市化程度最高的地区之一。一直以来，珠三角地区的每一次跨越式发展，都是在为中国产业转型升级探路。珠三角地区在曾经相当长的时间里经济发展方式粗放，产业发展主要靠廉价劳动力优势来支撑。由于产业转型升级的需要，以及劳动力成本增加等因素叠加，人口红利在逐渐减少，已经不能支持劳动密集型的产业作为珠三角的主要支撑产业继续发展。

按照国家的整体部署，珠三角已经开始经行产业布局优化，随着产业的梯度转移，一些相对传统、落后的劳动密集型产业向中西部转移，“世界工厂”逐步转变为高科技产业、现代服务业聚集区[1]。相应的，作为当前珠三角地区承载劳动密集型产业的主要地区，发达小城镇产业转型的形势更加突出明显。

2. 当前珠三角人口流动趋势

2.1 转型中劳动力的转移形势

在产业转型的浪潮中，人口结构的变迁不可避免。2000年第五次人口普查结果显示，迁移到广东的人口主要集中在镇乡地区[2]，但是到2010年，小城镇开始从人口主要的流入地逐渐开始转变成为人口流出地。珠三角城市演化形势由“小聚集、大分散”转变为“小分散、大聚集”。

人口总量上的变化，更深层次在于人口构成发生了巨大变化，但是流动建设者由08年增长达到顶峰后逐年下降，开始外流。流动人口外迁的原因有二，少部分通过积分入户等手段转变为户籍人口，大部分仍是外迁劳动密集型企业造成的人口外流。但这种人口的流动并不是单向进行的，小榄镇淘汰落后产能的同时，引入高科技含量的产业，或是转变为以研发、服务为主的第三产业。这意味着在淘汰低素质劳动力的同时，也引入了高等复合型人才。

2.2 人口流动未来发展趋势

随着结构转型的日益完善，相对于过去人口增长的高速，以小榄为代表的发达小城镇在产业转型后人口的增速将会放缓，开始出现人口外流现象。究其原因是通过产业转型，人口转变趋势是降低数量，提高素质。由于劳动密集型企业向内陆搬迁以及产业自动化的程度越来越高的原因[3]。以后一段时间内、珠三角地区发达小城镇流出人口数量将会大于流入的数量。且由于珠三角地区的生育率长期走低。影响人口数量主要原因是人口的机械迁移，按照现有趋势继续发展，一段时间后劳动力饱和之后，人口结构将趋于稳定水平。为了适应当前这种人口构成的新变化，在规划层面上以何种手段适应这种新形势，是当前研究较空白的部分。

3. 结合当前形势解决发达小城镇中规划的具体问题

（1）缓解现有用地规模偏大，土地供给紧张的矛盾。

受到以前珠三角经济粗放发展的影响，城市总体规划在确定小城镇用地规模时，规划人均建设用地指标就高不就低；调整幅度也都是取上不取下，造成小城镇人均建设用地指标增幅过大以及现有用地规模偏大。随着经济发展人口增加，珠三角部分小城镇开始出现无地可用的现象[5]。以中山市小榄镇为例，小榄镇城市建设用地2012年为54.6平方公里，但新一轮《中山市小榄镇土地利用总体规划》将2020年的建设用地控制在55平方公里，相当于未来8年的建设用地只有0.4平方公里，按照小榄现在的发展速度，这一目标是不可能实现的。

针对现阶段储备用地不足的问题，规划应考虑流动人口减少这一趋势，考虑减少城市新建用地规模，甚至可以考虑缩小现有用地规模，利用存量规划甚至是减量规划的手段进行规划设计，在此基础上追求建设质量的提高，实现集约用地的目标，避免发展后期无地可用的局面。

（2）充分考虑流动人口转移趋势的影响进行工业配套住区规划

通过对小榄镇数据的分析，可知人口结构二元化明显，流动人口与户籍人口基本各占一半比重，流动人口在城镇建设用地使用方面与常住人口有很大差别。研究可知，在工业发达的小城镇中，流动人口在城镇建成区内分布广、密度大，其中城镇中心工业区的流动人口密度最高，商业区和城镇外围工业区次之[8]。居住区的流动人口密度较低，但随着流动人口开始外溢，加上部分流动人口通过买房落户等手段转变为城市户籍人口，搬入居民区，工厂周围的所居住的人口将逐渐减少。所以现阶段的为中心工业配套的居住指标较大，这是不符合珠三角发达小城镇当前发展趋势的[6]。

规划应考虑适量减少工业区配套住区比例，避免形成城镇居住中心和工业区居住中的的二元结构，人为割裂城镇常住人口及流动人口之间的交流，让外来务工人员把工厂配套住区作为一个暂时落脚地而不是永久居住地，吸引外来人口向城市中心住区流动，更好的融入当地环境，而且随着流动人口的减少，城镇是有条件接纳部分外来人口的。

（3）解决现有居住用地比例偏大、质量偏低、分布不合理的问题。

小榄镇现有居住用地呈现出布局缺乏体系而且绵延成片、且镇建设用地构成中居住用地比例过高的特点。 当前珠三角小城镇包含部分三类居住用地。占居住总用地的15%左右，该类用地未经合理规划，内部交通混杂，整体呈现出总体建设缺乏的态势，自发性的建设占多数，缺乏统一的规划管理。

国家“十二五”规划已经提出，“把符合条件的农业转移人口逐步转为城镇居民作为推进城镇化的重要任务，把有稳定劳动关系并在城镇居住一定年限的农民工及其家属逐步转为城镇居民”。这使得二类居住用地需求量越来越大。在规划居住用地时，要合理确定二类用地比例，满足日益增加的居住需求[7]，且现阶段珠三角发达城镇建设用地预留的空间十分有限，所以应从调整常住人口与流动人口用地分配结构入手。

4. 總结

本文从现实问题出发，有特色有针对地利用规划手段解决城市问题。且珠三角作为中国经济改革的先行者、试验田。现阶段流动人口向小城镇外转移是进行产业转型的发达小城镇面临的新形势，目前规划应对不足的问题亟待解决，但现阶段此方面研究较为滞后。研究珠三角小城镇现阶段的流动人口发展趋势以及规划应对，正是将来所有以劳动密集型产业为支柱的小城镇转型中会面对到的问题。现阶段的对珠三角流动人口转移趋势外流的规划应对的研究，对以后其他工业化小城镇发展转型也具有指导意义。

参考文献

[1] 樊士德，姜德波. 劳动力流动、产业转移与区域协调发展——基于文献研究的视角[J]. 产业经济研究. 2014（04）： 103-110.

[2] 李红锦，李胜会. 人口迁移承接与珠三角城市经济社会结构演变的耦合[J]. 经济地理. 2013（08）： 46-51.

[3] 郑真真中国社会科学院人口与劳动经济研究所. 我国流动人口变化及其政策启示[N]. 中国人口报， （3）.

[4] 卢道典，黄金川，王俊. 广州小城镇发展的现状、问题及对策研究[J]. 现代城市研究. 2011（11）： 57-63.

[5] 张敏. 大城市外围地区流动人口结构及其城镇建设用地使用特征研究——以深圳市平湖镇为例[J]. 人文地理. 2002（06）： 11-14.

[6] 杨清. 当前城市化背景下流动人口住居研究[D]. 重庆大学， 2010.