排污收费与城市环境综合整治

吴桂丽1 郑琼雅1，2

1 同济大学 上海市 200092；2 台州市天台县环境保护局 浙江省 317200

摘要：近年来，排污收费与城市环境综合整治问题得到了业内的广泛关注，研究其相关课题有着重要意义。本文首先对排污收费相关内容做了概述，分析了城市环境综合治理工作所面临的现状。在探讨排污收费实践中存在问题的基础上，结合相关实践经验，从多方面提出了城市环境综合整治中排污收费的完善措施，阐述了个人对该项工作实践的几点看法。

关键词：排污收费；城市环境；综合整治

一、前言

随着我国经济的飞速发展，污染和环境问题愈加成为了社会广泛关注的焦点。排污收费制度是我国环境管理的一项基本制度，是促进污染防治的一项重要经济政策。该项课题的研究，将会更好地探索排污收费所面临的问题，并提出合理化的措施与方法优化其整体实践效果。

二、现行排污收费制度在制度设计及其执行上的不足

1.排污费标准偏低

根据我国1982年《征收排污费暂行办法》所确定的我国排污费征收标准，仅为污染治理设施运转成本的50%左右，某些项目甚至不到污染治理成本的10%。例如，目前我国二氧化硫排放量收费标准为0.63元/千克，而火电厂烟气脱硫平均治理成本为4～6元/千克。这必然使企业宁愿交排污费也不愿进行污染治理。

2.超标加倍收费制而不止

相对于1982年《征收排污费暂行办法》，《排污费征收使用管理条例》由原来的超标收费改为收费和超标加倍收费并行，这无疑是一种“帕累托改进”。然而，作为环境可以容纳、稀释和消化的最高限度，污染物排放标准应具有强制性和约束力。超标排放污染物已构成违法行为，应追究其法律责任，给予行政处罚，而不仅仅是征收超标排污费。况且，在现行排污费标准偏低的情况下，加收一倍的排污费不足以遏制超标排放的现象。

3.排污费可以转嫁

根据我国现行的《企业会计制度》，企业缴纳的排污费在“管理费用”中的明细项目“排污费”下核算，并最终参与企业利润的税前抵扣，可以计入定价成本。这种办法不利于激励企业自动治理污染，减少排污费支出。尤其一此排污大户，其产品需求弹性小，可以通过涨价来转嫁排污费的开支，从而使“污染者付费”的制度设计落空。

4.排污费不能足额征缴

在实际征收过程中，少缴、欠缴、拖缴现象甚为普遍。首先，按照现行排污费征收程序，排污费征收额测算的基础是排污者申报和环保部门核定；而目前在一些地方要依靠企业自报，申报数据的可靠性、准确性、真实性难以保证，谎报、瞒报现象较为严重。其次，在一些地方，由于排污收費的公布、稽查制度执行不到位，加之地方保护主义，使“协商收费”和“人情收费”现象时有发生。

5.多部门重复收费

例如，根据《排污费征收使用管理条例》，排污者向城市污染集中处理设施排放污染、缴纳污水处理费用，不再缴纳排污费。但在一些地方，自来水价格中已含有污水处理费，而环保部门又同时征收污水处理费用，事实上，存在着对污水处理重复收费的现象。

6.排污费使用不规范

根据规定，排污费必须纳入财政预算，列入环境保护专项资金进行管理，主要用于重点污染源防治、区域性污染防治、污染防治新技术和新工艺的开发、示范和应用等项目的拨款补助或者贷款贴息。但在一此地方，环保、财政等部门挤占挪用排污费的现象时有发生。据有关报告，审计部门经对山西省11个市、36个县区排污费分配使用情况的审计调查发现，有79个市、县财政部门存在违反规定安排环保部门自身建设经费的问题，占调查市、县总数的81%；有56个市、县环保部门将污染治理资金3457万元挪用于本部门经费支出，占拨付环保部门污染治理资金总额的50%。

三、改革和完善我国排污收费制度的指导思想

1.明确收费目的

排污收费作为一种经济手段，其根本目的是促进企业等排污行为主体加强经营管理和技术革新，节约和综合利用资源，积极治理污染，减少污染物排放。建立健全的排污收费制度，就是要利用价格杠杆，将经济主体在其经济活动中由于污染而造成的外部成本内部化，从而降低污染物排放量，实行社会福利的最大化。尽管排污收费制度兼具筹集环境污染治理经费的功能，但收费本身不是目的。如图1所示，其纵轴为排污费和污染物排放量增长率，横轴为时间。最佳的污染治理模式是：随着时间的推移，污染物排放量在持续高额的排污收费的压力下出现负增长，进而带动排污费负增长，而不是排污费征收得越多越好，更不是排污费与污染物排放量同步增长。

2.坚持四项原则

第一，污染者付费（thePolluterPaysPrinciple，PPP）。即排污者应当承担治理污染源、消除环境污染、赔偿受害人损失的费用，它是OECD环境委员会于1972年提出的关于治理环境污染的原则，现已逐步演变为各国环境管理的一项基本政策。在我国排污收费制度中，污染者负费原则已得到了部分体现；在今后的制度构建中还应进一步强化，避兔转嫁行为和不足额缴纳行为。

第二，“排污收费、超量加倍、超标处罚”。按照法律规定，达标排放是一种合法行为，向达标排放者征收排污费，是对其排污行为对环境资源造成损害作出的补偿要求。而超标排放是一种违法行为，必须给予法律制裁和行政罚款，不能仅靠征收超标排污费进行约束。此外，实行污染总量控制是解决环境污染问题的有效途径，在日本、美国等发达国家已得到了广泛应用，并取得良好的效果。我国现行的排污收费制度缺乏基于环境容量的排污总量控制安排，多排放只需多收费，也即多缴费就可多排放，难以根本遏制排污总量的上升，并由此可能突破环境的容纳能力。因此，必须确立政府在排污管理中的总量控制原则，将总量控制作为一项宏观调控指标；在此基础上，政府管理部门可通过分配排污量并发放排污许可证，对企业的排污行为进行监督；同时还可根据排污量进行累进排污收费，以及推行排污权交易等。

第三，收费标准应高于污染治理成本。企业是选择治理污染还是缴纳排污费，很大程度上取决于排污收费标准的高低。在企业追求利润最大化或费用最小化条件下，如果排污收费标准高于污染治理成本，企业将设法削减污染物排放，以节省费用从而增加利润。正因为排污费具有调控企业污染行为的功能，所以应尽可能将排污收费标准提高到实现预期排放目标的边际治理成本水平，从而更能激励企业进行污染治理。

第四，治理污染优惠。为鼓励企业积极治理污染，西方发达国家对环保产业和主动治理污染的企业实行一系列的优惠政策，主要有税收优惠、经济补偿和财政资助等。借鉴西方发达国家的经验，在我国的排污收费制度优化设计中，对于主动治理污染的企事业单位，可以在税收、信贷、财政补贴等方面予优惠，以激励企业主动开展污染治理。

四、改革和完善我国排污收费制度的政策建议

1.科学制定排污收费标准

首先，要高于污染治理成本，以实现环境污染外部成本内部化，促使排污企业加强污染治理和减少污染物排放。建议在“十一五”期间，逐步将一氧化硫、污水等主要污染物排污费征收标准提高到治理污染全部成本水平。其次，要以“主要污染物排放总量减少10%”为约束性目标，在总量控制、逐级分解的基础上核定排污收费标准。从污染者缴费到实行污染总量控制、限额排放和配额交易，是当代各国环境经济政策的新发展和大趋势。为顺应这一发展潮流，排污收费标准的确定可引入排放绩效指标，在污染物排放总量控制下实现对环境容量资源的有效配置。再次，要通俗易懂，便于管理。建议将按污染当量计征折算为按产品产量（如发电度数、焦炭吨数）计征，并向社会公布公示，这样较为简捷明了，便于社会监督督，足额征收。最后，要同步调整现行企业会计制度关于排污费会计处理