浅析基本农田保护规划及意义

杨伟东

【摘要】我国人口多耕地少，耕地后备资源不足，维护国家粮食安全，保持社会稳定，始终是我国面临的大问题。本文进一步分析了基本农田保护规划及意义，以供同仁参考借鉴。

【关键词】基本农田；保护规划；意义

一、基本农田保护制度

通常来说，对基本农田进行保护，最根本的出发点应该是尽最大限度的保持耕地所具有的粮食生产能力。从这个角度出发，我国在对基本农田进行保护的时候，便可以将其分解为两个主要层面进行保护。一方面是基本农田数量的保护，另一方则是基本农田生产条件及质量的保护。一直以来，对耕地进行保护的最根本目的及最基本的要求，就是期待通过对一定数量的耕地进行保护，能够达到满足人类生产生活中对农作物总量的要求，从实践的角度来看，这样的保护要求可操作性比较强，更有利基本农田保护工作的开展。在现实生活中，我们进行基本农田保护的时候，一般都会把对基本农田数量的保护作为重点，保证基本农田数量不减少，几乎成了对基本农田保护的宣传标志。但是，不可忽视的是，自从人类社会发展到工业时代后，由于人類不恰当的生产和生活方式，耕地完全有可能在数量还能达标的情况下，质量却发生巨大的变化，且绝不是好的变化。现在我们常说的我国的基本农田保护制度，应该指的是以保护我国基本农田为

核心目的，在此基础上建立起来的所有与基本农田及耕地保护相关的政策、法律法规，以及保护的具体方法、措施等正式制度、非正式制度，以及实施机制的总和。

二、 基本农田保护规划及意义

（1） 严格控制非农建设占用耕地。强化对非农建设占用耕地的控制和引导，建设项目选址必须贯彻不占或少占耕地的原则，确需占用耕地的，应尽量占用等级较低的耕地，扭转优质耕地过快减少的趋势，严格禁止擅自实施生态退耕，加强对农用地结构调整的引导，合理引导种植业内部结构调整，确保不因农业结构调整降低耕地保有量。

（2）严格执行建设占用耕地补偿制度。切实落实建设占用补充耕地法人责任制！按照建设占用耕地占补平衡的要求，严格落实省自治区直辖市补充耕地义务；支持有条件的地区在完成补充耕地义务的基础上，增加补充耕地任务，确保耕地保护目标实现！对国家重大工程建设项目的补充耕地任务，经国务院批准，通过实施土地整理复垦开发重大工程，在全国范围内统筹安排，积极推进土地整理复垦开发补充耕地，努力拓宽资金渠道，探索市场化运作模式。

（3）稳定基本农田数量和质量。严格按照土地利用总体规划确定的保护目标，依据基本农田划定的有关规定和标准，参照农用地分等定级成果，在规定期限内调整划定基本农田，并落实到地块和农户，调整划定后的基本农田平均质量等级不得低于原有质量等级。严格落实基本农田保护制度，除法律规定的情形外，其他各类建设严禁占用基本农田；确需占用的，须经国务院批准，并按

照先补后占的原则，补划数量"质量相当的基本农田。

（4）提高园地利用效益。重点发展优质果园，建设优势果产品基地，促进品种结构调整和产品质量提高。调整园地布局，引导新建园地向立地条件适宜的丘陵，台地和荒坡地集中发展。加强对中低产园地的改造和管理，稳步提高园地单产和效益！严格保护林地。加强林地征占用管理，禁止毁林开垦和非法占用林地，严格控制各项建设工程征占国家重点公益林、天然林自然保护区。森林公园以及大江大河源头等生态脆弱地区的林地。

（5）落实耕地保护和节约集约用地责任制。按照《纲要》确定目标和任务，明确各省、自治区、直辖市耕地保护和节约集约用地责任，建立和完善耕地保护和节约集约用地责任考核体系，将实际耕地保有量"基本农田保护面积"补充耕地面积和质量"新增建设用地面积作为耕地保护责任和节约集约用地目标考核的重要内容。建立土地利用规划实施问责制，地方各级政府主要负责人要对本行政区域内的土地管理和耕地保护负总责。把严格保护耕地，节约集约用地作为地方经济社会发展评价和干部实绩考核的重要因素，完善相关评价和考核办法。

三、基本农田保护规划的完善

（1）严格的基本农田用途转变审批程序

为确保基本农田确实不因城市化建设和生态建设的需要而大量减少、破坏，甚至浪费。笔者建议，从基本农田保护的长期性及用途转变审批程序的严格性上来确保土地利用总体规划的权威性。即只要没有出现按法律规定应该将基本农田转变用途的情况，就应该一直视之为基本农田，独立于土地利用总体规划之外，不随土地利用总体规定的修改而调整。确因公共利益的需要，不得不将基本农田用途进行转变的情况下，一律提交国务院进行审批，由国务院根据具体的情况作出可以转变或不得转变的决定。这样，基本农田转变用途的审批权将全部集中到国务院手中，能够有效防止地方政府及土地主管部门规避法律，利用土地利用总体规划上的一些不足打擦边球，甚至公然违背法律规定，破坏基本农田的行为发生。如此一来，基本农田的长期性及用途稳定性都能够得到有效的保障。

（2） 制定科学的基本农田划定标准

要对基本农田进行分等定级，首先要通过一定的评价方法把基本农田从耕地中分离出来。如此，划定基本农田的前提条件应该是有一套科学合理的基本农田等级评定标准。建议以第二次全国土地调查结果为基础，在综合考虑某块确定面积耕地的生态环境、土地生产能力、水利资源环境、交通便利环境、土地经济效益产出等条件，系统地完善的评价此块耕地，以此为据划分等级。具体来说，基本农田按照上述标准和指标可划分为三个等级：一级基本农田中，土壤层厚度高、质地软硬适中、土地产出能力上等水平，有相对完善的排水河灌溉设施、旱涝能保收，田块规划整齐，能集中连成片、复种指数大于 200%，单产量水平达到中上等水平，粮食单季亩产量超过500 公斤以上，与其他环境部分共同为环境保护做贡献的基本农田。二级基本农田的标准时：土层厚度高、质地软硬适中、土地产出能力较高，有基本的排水和灌溉设备、能确保基本排水灌溉，土地集中成片、复种指数大于 100%以上，粮食单季亩产达大于 400 公斤，同其他环境组成部分无明显冲突的基本农田土地。三级基本农田定义为土地质量一般，土地产出能力较差，自然灾害制约性大，一定程度上存在着轻微环境污染，容易被城市化建设所影响，只能产出较低农作物粮食的基本农田。

（3）明确基本农田保护主体及其职责

基本农田保护主体的确定 明确各主体之间的权利义务关系是顺利开展和落实基本农田保护工作的前提。只有基本农田保护的主体权责明确了，才能有效对各主体进行角色和功能的定位，并以此为基础构建合理的基本农田保护工作机制。具体而言，政府是管理部门，权责一体，指导和管理基本农田保护工作的开展既是其权力，更是其职责所在；而农户和农村集体经济组织在具体的基本农田保护工作中，承担了具体实践工作的落实等任务，因此享有被补偿的权利；其他社会主体的行为则以不能违反相关法律法规为前提，鼓励其积极参与到保护工作中。

结束语：

基本农田是耕地中的精华，因此实施耕地保护的实质就是实施基本农田的保护。基本农田规划是土地利用总体规划中的重要内容之一，它是将总体规划确定的耕地按照一定的指标优选划为基本农田的过程。科学合理的基本农田规划对于保护耕地。

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