城市规划如何破解“三旧”改造难题

吴端涌

摘 要：随着经济建设的迅速发展，我国城市建设及房地产业也在快速的发展。通过对城市旧建筑进行有效的设计和改动，实现合理的资源配置，可以实现以可持续发展战略为指导的城市发展理念。

关键词：城市规划；城市建设；旧建筑改造；问题及措施

一、城市规划改造的理念

在全球范围内，对于城市旧建筑的改造再利用都是一个热点的话题。在90年代中期，西方发达国家已经经历了城市建设的改革过程，实现了从盲目推倒重建到理性注重可持续发展的改变。西方城市更新的理论基本上是从清除贫民窟到重建邻里单位，再到社区更新的思路来发展的，对旧城更新的指导理念也是从主张目标单一、内容狭窄的大规模改造开始，逐渐转变为主张目标广泛、内容丰富、更有人文关怀的城市更新理论，城市规划改革的理论在实践的发展中，逐渐形成了以可持续发展思想为指导核心的理论。

我国城市现代化建设与改革较国外略晚，在改造理论上可以向发达国家进行借鉴。应当注重对旧建筑和旧地段的改造再利用，以合理的更新、改建过程替代传统大拆大建的方式，理性选择能够促进资源可持续利用的方式。在城市规划改造进程中，应当把这些旧建筑同样看作是社会生产生活和历史发展的载体，重视这些旧建筑在经济、文化层面的价值，合理地改造并充分的挖掘旧建筑的潜能，避免应城市建设导致的经济资源和文化资源的浪费，使旧建筑及其所在的城市区域再现生机。

二、基本原则

1、政府引导，市场运作

政府统一组织，制定专门政策，充分调动政府、集体、土地原使用权人及相关权利人的积极性，吸引社会各方广泛参与，实现多方共赢，确保国有、集体资产的保值、增值。政府要正确引导，加强监管，确保改造规范推进。

2、明晰产权，保障权益

调查摸清“三旧”现状，做好“三旧”土地的确权登记工作。属于“三旧”改造的房屋和土地，未经确权、登记，不得改造。正确处理“三旧”改造过程中的经济、法律关系，切实保障土地权利人的合法权益，维护社会稳定。

3、统筹规划，有序推进

统筹经济社会发展和资源环境保护，依据国土规划、主体功能区规划、土地利用总体规划和城乡规划，科学制定“三旧”改造规划，并强化规划的统筹管控作用。严格界定“三旧”改造范围，对列入改造范围的，必须编制控制性详细规划和改造方案，有序推进。严禁擅自扩大“三旧”改造政策的适用范围。

4、节约集约，提高效率

通过市场运作和公开规范的方式，强化市场配置土地，促进土地高效利用。严格执行土地使用标准，提高土地使用强度。创新机制方法，强化土地资源、资产、资本“三位一体”管理，實现土地利用效益的最大化。

三、城市更新改造中存在的问题

1、大拆大建，城市资源严重浪费

不少城市的领导以追求任期业绩短期行为的现象非常普遍。既不尊重投入产出规律，也不考虑经济效果和创新，更不考虑投入资金的回收问题。对老城区不分青红皂白一律推倒重建，这是一种最原始、最简单、最不科学、最粗野的城市更新方式，造成一些有保留价值的建筑、设施、古木、风貌等随之破坏，城市的有形和无形资产严重浪费，甚至完全消失。

2、各类保护建筑遭到破坏

在城市更新改造中，将保护建筑视为获得眼前利益的捷径，千方百计的恣意蚕食、侵占、破坏和拆毁，情况相当严重，且屡禁不止，层出不穷。

3、城市的特有风貌正在消失

技术和生产方式的全球化，使地域文化的特色渐趋衰微，建筑文化的多样性遭到扼杀。在城市的更新改造中由于不注重传统街区、传统风貌的保护和继承，使城市原有的特色风貌遭到破坏，并被一些低级和赶时髦的东西所替代，使人们对所居住的城市和环境产生了一种陌生感，丧失了认同感和归属感。城市在爆炸式的发展中，正在丧失它的形态、地标、识别性、特征。

4、城市正在走向雷同

随着世界经济一体化进程的加快和信息、文化、科技各领域交流的扩大，城市更新改造中大量地应用了新技术、新工艺、新材料、新的设计理念，大大促进了城市更新的进程和步伐。但是由于各地“追风”现象十分严重，效仿和追大潮成为时尚，使城市更新中出现了雷同，城市正在被克隆，正在失去地域的、文化的、传统的、多样化的特色，建筑正在失去个性和灵魂。

四、城市规划和建设的方法和措施

1、科学论证，理性分析，合理定位

城市规划编制过程中，克服“想当然”和“追风”思想，采用先进的理论和系统的方法来研究城市规划和建设，要依据本地经济社会发展水平和城市在更大区域内所起的作用和所处地位，做好城市的合理定位，制定科学的发展目标，保证城市可持续发展。

2、注意“三旧”改造过程中的可操作性

可操作性规划是指根据批准的控制性详细规划内容，对具体的地块建设提出设计和安排。在《城市规划 编制办法》里，对可操作性规划有明确的规定。比如，根据交通影响的分析，提出具体的交通组织方案和设计；对住宅建设、医院建设、学校和托幼建设等建筑进行日照的分析；对建筑、道路和绿地等的空间布局和景观规划设计，规划、布置总的平面图；详细估算工程量、拆迁量和总造价，进行投资效益的分析；以及分析建设的条件和综合技术方面的经济论证等。

“三旧”改造和可操作性规划的工作内容，从分工的粗细来看，“三旧”改造侧重的内容是思想构建层次，而可操作性规划侧重的则是工程实施界面；若从法定立场来看，“三旧”改造的内容，还没有法定的规定，而可操作性规划则是属于法定规划内容。因而在此基础上，“三旧”改造的工程中，应该注意工程的质量、可衔接操作性，不要为了过度追求改建的过程，而忽视建设的可操作性。因此在“三旧”改造过程中，不可盲目追求工程的高效，从而忽视技术之间的、部门之间的可操作衔接性，确保广州“三旧”改造的质量。

3、确保改造资金的投入

在“三旧”改造过程中，由于对其缺乏清晰的认识，很多投资者没有长远的计划，因此改造过程中缺乏一定的资金投入，这就需要各方对“三旧”改造进行资金支持。例如，在“三旧“改造中，鼓励、支持城区内效益差、能耗高、污染大的企业进行搬迁或产业转型，同时将土地的出让收益用于支持企业或原村镇的经济发展。对于涉及公共设施建设的改造，应从土地出让金中安排相应的资金予以支持。同时提高土地利用率和增加容积率，引入企业承包拆迁，建设，减少收取土地价款。

除此之外，还可以设立专项支持城乡改造的基金，例如对于构建公益性项目的改造，可以通过网络、电视等媒体进行宣传，以便吸引爱心人士对项目的支持，从而投入一定的资金；还可以广泛宣传投资商机、实施优惠政策以及通过科学规划、估算投资利润等措施，保证投资商利益，从而吸引资金投入“三旧”改造中；成立“三旧”改造专项小组，设立“三旧”改造专项资金，保障项目推进；对有利于土地高效利用的改造项目可免交新增的土地价款；对改造项目土地的出让金给予一定比例返还用作支持发展的专项基金。

结 语：只有通过不断地研究学习，对城市旧建筑进行有效的设计和改造，实现合理的资源配置，才能使其能够符合城市的规划，实现城市建设的可持续发展。

参考文献：

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