地下综合管廊项目建设中投融资模式探讨

张晨1 孟润民2 杨磊3 谢冰阳4

1、武汉市江夏区市政工程质量监督站 410000；2、3、4中建三局投资发展公司 410000

摘要：城市地下管道综合走廊可将市政、电力、通信、燃气、给排水等各种管线集于一体，实施统一规划、设计、建设和管理，彻底改变以往各个管道各自建设、各自管理的零乱局面。在致力于发展城市综合管廊建设的基础上，本文站在企业投资者的角度对于综合管廊建设投融资的各种模式进行了介绍，并就其优劣进行了对比分析与探讨。

关键词：综合管廊；投融资；BOT模式；PPP模式

引言

综合管廊是指设置于道路下，用于容纳两种以上公用市政管线的构造物及其附属设备。其作为城市管线集约化、科学化和综合化的先进敷设方式的新兴基础设施，正越来越被政府管理部门决策层和城市管线部门的认同和接受。不仅如此，综合管廊的建设模式也正迎合了城市居民对环境保护，减少视觉污染，提升生活品质的高标准要求。然而综合管廊项目投资大、周期长、收益慢等特点，作为决策者不得不考虑其经济指标作为决策依据通过对我国城市基础设施建设中的多种投融资模式的比较后认为，在实施综合管廊项目的决策中可按照BOT模式和PPP模式。其中，PPP模式在现行体制下最为可行。

1、综合管廊概述

综合管廊是指设置于道路下，用于容纳两种以上公用市政管线的构造物及其附属设备。综合管廊又称共同沟或公共管廊，其优势主要表现为：各种管线、线缆经过统一规划埋入地下，在扩容和维修时工作人员可直接进入管沟作业，避免了道路的反复开挖，在延长道路使用寿命的同时也从根源上杜绝了“拉链路”的情况；管线置于管廊中避免了与土壤和地下水的直接接触，一定程度上延缓了管线所遭受的侵蚀从而延长其使用寿命；在施工过程中可将管线埋设与综合管廊的建设有效结合，采用一次性开挖的施工方案，在减少施工成本的同时亦为城市发展预留了宝贵的地下空间；电力、电信管线统一埋入地下，避免了电线在空中行走，也使得道路上方不会显得拥挤，有利于城市美化等等。综合管廊的建设已成为基础设施建设的必然需要，也是城市建设现代化的重要标志之一。

2、综合管廊建设中的困难

从建设角度来看，综合管廊不可能分期修建，其土建工程及投资费用比传统的管线直接埋设方式要大的多，并且需要设置监控系统等附属设施，早期一次性投資巨大。然而建成后早期沟内敷设的管线较少，相应收取的使用费用也较少，建设单位建成后势必会立即向入网单位收取较高的“入网费”以及定期的维护费用，对管线单位而言造成了较大的负担。

从建设后的经营来看，国内已建的综合管廊全部为政府直接投资或以政府公司为载体，将综合管廊作为公益性市政基础设施建成后移交给政府成立的管理机构来经营，对建设成本回收考虑较少，至要求能达到运营成本的平衡。由于经济发展水平的制约，在建设资金不足的城市推行综合管廊更加困难。

传统的直埋管线敷设完成后，其管理维护工作及其费用均由各管线单位自行负责。而管线进入综合管沟后，如果没有一个专门的机构来管理和协调，必将造成各类管线之间维修养护或扩容增容的矛盾。因此各类管线的管理维修与综合管廊的管理维修由谁承担及相互协调问题，以及综合管廊管理维修费用的来源问题均值得进一步研究。

3、综合管廊项目建设中投融资模式的探讨

针对综合管廊中的建设困难，积极探索综合管沟建设的投融资方式，对于推动城市地下综合管道设施的建设具有非常重要的现实意义，因而本文将介绍综合管廊建设中几种常见的投融资模式并对其优劣进行分析与探讨。

3.1 BOT模式

（一）BOT 模式在基础设施建设中的运作

BOT（Build-Operate-Transfer）即建设-运营-转让。政府就某个基础设施项目与非政府部门的项目公司签订特许权协议，授予签约方的项目公司来承担该项目的投资、融资、建设、经营和维护，在协议规定的特许期限内，这个项目公司向设施使用者收取适当的费用，由此来回收项目投入融资、建造、经营和维护成本，并获取合理回报，政府部门则拥有对这一基础设施项目的监督权 调控权；特许期满，签约方的项目公司将该基础设施无偿移交给政府部门。这就是BOT模式的完整过程。它的特点是：

1、BOT项目进行的主要是收费性公共基础设施.是政府应该建设却无能力建设的社会基础设施，项目的最终拥有者是政府，受益的是整个社会。因此，BOT项目的类型以市政基础设施为主；

2、由于BOT项目需要用项目产品的收费来偿还项目的投资并取得相应的利润，因此BOT项目只有在一个国家经济发展到一定程度之后才会出现；

3、BOT项目的项目批准时间、项目建设时间和项目运营时间都较长，因而其整体具有周期长且投资巨大的特点。然而近年来，BOT投融资模式还是为我国城市基础设施的建设和发展做出了很大的贡献。其优势主要体现在以下几个方面：

（1）BOT投融资模式解决了普遍存在的财政资金不足问题。减少了政府的财政负担，解决了基础设施与建设资金短缺的矛盾；

（2）虽然BOT项目前期工作准备复杂.但运营管理相对较为简单，提高了基础设施项目的建设效率；

（3）帮助了基础设施使用者树立有偿使用的新观念。实现了基础设施的良性循环；

（4）国家一次吸收利用外资，外资逐年收回，引导了外资向基础产业合理倾斜，使之真正取得一种规模经济效益：

（5）项目由企业承担，政府不负债务责任，在不影响政府所有权的前提下，分散了基础设施投资风险。

（二）综合管廊项目在BOT模式中的适应性

经过近二十年的不断摸索和改进，BOT模式在基础设施项目的建设中已形成了一套完全适合我国实际情况的理论和方法。而综合管廊项目的建设，虽然在我国还处于起步期，但它作为城市市政设施现代化的一部分是毋庸置疑的，也成为了城市建设管理者的管理理念。

其次，由于BOT模式的核心是投资者对项目的回报预期有信心，即对项目现金流量的预期。而这一点也恰是综合管廊项目的优势所在，根据目前国内对综合管廊项目研究规划的成果来看，对综合管廊的使用者进行收费是大势所趋，但这还须政府制定相应的法律和法规加以约束和保障。

最后，由于采用BOT模式的项目经营过程是长期性的，这就为综合管廊的BOT模式提供了可行性。一般BOT模式项目的经营期限达30年以上，之后才移交给政府。而综合管廊的设计寿命一般在75年以上，也完全适应BOT模式的需要。

（三）综合管廊项目在BOT模式中的可行性

综合管廊项目经过十多年的建设和发展，各种条件和因素都在逐步满足BOT模式的要求和约束，作为政府管理部门也都在积极的探索和实践。于2006年底建成并投入运营的嘉定安亭新镇地下管线综合管廊就在这方面进行了有益的尝试，它由上海建工集团作为总承包商来进行项目的BOT模式运作，建成后运营实现了正常化之后，才移交给了当地政府。虽然它自身的经营过程较短暂，但为综合管廊项目的BOT模式开了先河，指明了融资的发展方向，也为综合管廊项目的BOT模式积累了不少经验。只要政府部门今后在此基础上不断研究、改进和完善机制，那么综合管廊项目的投融资在BOT模式中一定是可行的。

3.2 PPP模式

（一）PPP模式在城市基础设施建设中的实践

PPP “Public-Private Partnerships”，泛指公共部门通过与私人部门为提供公共产品或服务而建立的合作关系，而狭义的PPP是一系列项目筹资模式的总称。PPP模式于20世纪90年代在英国兴起，并在西方国家被广泛应用。在实施PPP模式的过程中，每一个合作者在一个特定的专业领域为项目的发展贡献其专业技能，所有的合作者围绕一个共同的事业与目标做出努力，同时又部分地追求着自己的个体目标。在该模式下，合作各方共同承担责任和筹资风险，使公共部门的成本和风险大为降低，既可以满足民营机构盈利性的愿望与要求，又可以提高公用事业的服务效率和质量。

实质上，PPP作为一种公共产品供给新模式，是公共部门根据社会对公共产品的需求提出建设项目，通过招投标等方式确立私人部门合作伙伴，私人部门负责项目的设计、建设、运营和维修，即以契约约束机制，私人部门参与公共服务提供，政府、公共部门或个人向私人部门付费作为对其成本的补偿和收益的回报。该模式的特点是：

1、为双主体供给。一般情况下，公共产品是由政府供给的，但在该模式下，公共服务是公共部门与私人部门在长期合作的前提下完成的，因而是双主体供给。

2、政府部门根据公众的需要，从社会效益角度出发，站在中性的立场上处理公共部门与私人部门的关系，而由私人部门负责提供资金、技术，管理与服务，政府与企业职责分明，各尽所能，互惠互利。

3、代理运行机制。PPP模式实行全面代理制，在公共服务项目运作过程中广泛运用各种委托-代理关系，这种委托-代理关系及相关各方所负有的权利、所应该承担的责任与义务等在投标书和合同中都加以明确地规定，受法律的约束和保护。

4、效率与公平结合。私人部门即使在从事公共服务项目过程中，也有明确的追求效率的目標，因而会尽可能压缩经营成本、提高利润率，这实际上提高了公共资源配置效率。

综上所述，PPP是一种以参与各方实现“双赢”、甚至“多赢”为合作理念的筹资模式。

（二）综合管廊项目在PPP模式中的可行性

从国内成功运用PPP模式的项目对象上来看，他们都有同一特点，即都属于准公共产品，例如轨道交通，医疗卫生等。它们都具有投资大、运营成本高、政府定价、公益性强等特点，而且由于该项目无法通过经营收入回收全部投资并实现盈利的前提下，整个项目都由社会投资者投资确实不具备经济可行性。地下综合管廊项目正好符合这一特征。

但其经济特征以公益性为主外，也兼具一定的盈利性、属于准公共产品，既可由政府直接提供，也可以在政府给予补助的条件下，由非政府部门通过市场提供。但如何在经济上科学合理的区分公益性与盈利性的关系是能否实行PPP模式的关键。从实际来看，应该把综合管廊的融资主体或经营主体定性为公共事业型企业，经营主体向社会提供公共产品服务，而政府以经营权的让渡向社会投资者购买社会公共产品服务，以此履行其作为政府的公共产品提供职责。

政府还应与综合管廊的经营主体签署特许协议，规范政府与经营主体之间的权利和义务关系。综合管廊项目政府监管的内容主要包括建设、运营、服务、安全等方面的监督和约束。需要结合项目的具体特点，能量化的尽量量化，不能量化的尽量细化。

只要按照上述原则和规程执行，就能确保PPP融资模式在综合管廊项目建设中的运用。

TOT模式下的综合管廊融资结构图

3.3 TOT模式

TOT（移交-运营-移交）方式，它是指政府部门将建设好的项目的一定期限的产权和经营权，有偿转让给投资人，由其进行运营管理，投资人在一个约定的时间内通过经营收回投资并得到合理的回报，在合约期满后，再交回给政府部门。TOT模式运作程序包括制定转让方案并报批、确定受让方的选择方式、受让标的物、成立项目公司、项目运营管理、项目移交。在TOT方式中，转让期限和转让价格是经营权有偿转让方式需要解决的两个关键问题。TOT模式在综合管廊项目建设中的融资结构如图所示：

4、各种投融资模式在综合管廊建设中的对比与分析

作为综合管廊建设中的投资和建造者，需站在自身立场充分分析各种投融资模式的特点以及所带来的优缺点，以确保自身获得最大利益。具体情况见下表：

BOT TOT PPP

融资

结构 参与方较多，难度高 结构简单，仅通过

移交完成 参与方多，结构复杂

项目

运作 建设—移交—运营，

企业从招投标阶段

开始参与 企业在前期参与项

目转让的准备工作 企业参与全过程

投资

风险 投资者承担建设和

运营风险，风险较大 投资者风险较低 政府机构和企业合力

承担风险

所有权 有特许期限，期满

移交政府 政府 政府

经营

权期

限 有特许期限，期满

移交政府 有特许期限，期满移交

政府 政府

政府

是否

參与

运营 否 否 是

优点 1.运营简单，建设

效率高；

2.资金来源广泛，

可加快综合管廊的

建设速度；

3.有利于引进先进

的技术和管理方法；

4.在特许期内拥有

对项目的控制权。 1.融资结构简单，前期

准备工作少，节省费用；

2.在特许期内拥有对

项目的控制权；

3.没有建设环节，项目

运作周期大大减短。 1.建立在共赢基础之

上的公共机构与企业

的合作与交流，建立

了相互协调的关系；

2.政府承担一部分投

资与风险，减小了企

业的负担。

缺点 1.需承担一部分财

政负担及风险；

2.项目前期工作周

期长，操作复杂；

3.参与项目建设的

公共机构与企业之

间缺乏有效的协调。 1.过于依赖政府投资，

政府压力大，不容易在

综合管廊项目中实现。 1.企业需要承担较

大的投资责任，

增加了企业的风险

负担；

2.组织形式较为复杂。

4、结论：

城市地下管线综合管廊作为城市管线集约化、科学化和综合化的先进敷设方式的新兴基础设施，正越来越被政府管理部门决策层和城市管线部门的认同和接受。随着我国经济的不断快速发展和城市化地区的不断扩张，土地资源的节约综合利用正被综合管廊的建设模式所充分实现。不仅如此，综合管廊的建设模式也正迎合了城市居民对环境保护，减少视觉污染，提升生活品质的高标准要求。这也是政府管理层所要追求和实现的公共管理目标，也更符合落实科学发展观的国家意志。

然而综合管廊项目投资大、周期长、收益慢等特点，作为决策者不得不考虑其经济指标作为决策依据。由于各地方政府财政能力不尽相同，要实现由政府全额投入进行综合管廊的建设目标，可能性较弱。因此，寻求对综合管廊项目投融资制度的市场化和多元化成了决策者面临的一大挑战。通过对我国城市基础设施建设中的多种投融资模式的比较后认为，在实施综合管廊项目的决策中可按照BOT模式和PPP模式。其中，PPP模式促进了投资主体的多元化，利用企业部门来提供资产和服务能为政府部门提供更多的资金和技能，促进了投融资体制改革。同时，企业部门参与项目还能推动在项目设计、施工、设施管理过程等方面的革新，提高办事效率，传播最佳管理理念和经验，使政府部门和企业可以取长补短，发挥政府公共机构和民营机构各自的优势，弥补对方身上的不足，该种模式在现行体制下最为可行。