重大决策社会稳定风险评估：流程与方法

陶振

[摘要]重大决策社会稳定风险评估是对决策项目可能引发社会不稳定的风险因素进行分析预判，达到从源头上预防和避免各类风险事件发生的功效。决策项目与社会互适性风险因素和项目工程风险因素是诱发不稳定的主要风险源。完整的评估流程包括风险识别、风险分析、风险等级确定、风险化解措施、评估报告编制等方面。评估的难点在于风险识别和风险分析的全面性和准确性。优化重大决策社会稳定风险评估机制需推进评估的制度化和标准化，健全评估指标体系，综合运用多元的风险识别方法，推进决策项目全过程的动态评估。

[关键词]重大决策；社会稳定风险评估；评估指标；评估流程

中图分类号：D523文献标识码：A文章编号：1008410X（2015）05005908

随着经济社会的快速发展，社会阶层多元化、公众价值认同多样化、社会行动原子化日益成为现代社会的典型特征。当社会发展进程不可避免地进入现代性轨道时，风险问题也成为现代社会绕不开的重要议题。正如贝克所言，“从社会演化的历史角度来看，或早或晚，在现代化的连续进程中，‘财富-分配社会的社会问题和冲突会开始和‘风险-分配社会的相应因素结合起来”[1]。重大决策往往涉及多个利益主体间的利益调整，决策效应扩散明显，如果缺乏科学的社会稳定风险评估就匆匆出台，很可能诱发影响社会稳定的突发事件产生。 一般而言，重大决策的社会稳定风险评估是指对重大决策在制定、出台及实施后对可能发生影响社会稳定的诸多因素进行分析，评估发生的概率，做好危机预防及计划准备工作，采取切实可行措施防范、降低、消除影响社会稳定风险的过程[2]（P51） 。

一、研究现状

国外最早关注工程项目中的社会风险因素始于20世纪五六十年代，国际反贫穷工程师协会（EAP）2008年总结提出了最易导致民众冲突的工程项目关键的社会风险因素，并提出应对这些风险的规划措施[3]。世界银行于2009年提出了系统的社会风险管理策略，这些策略涵盖工程项目的实施前和实施后两个阶段，以可持续发展为目标，侧重于对难以量化的非物质性指标进行评估，强调对不同民族、社会性别、弱势群体、贫困、非自愿移民、老年人、儿童等的敏感性分析，评估指标包括公众参与度、就业率、性别公平程度、信息公开程度、教育机会、资源获得、地区文化状况对项目的适应程度等[4]（P11）。国外的评估理论和方法大致经历了财务评价、SCBA 评价、环境评价、社会评价四个发展阶段，评估着眼点经历了“纯粹关注单方面的经济利益——公众效益——环境保护——以人为本” 的过程。也就是走过了从单一的经济评价发展到经济、技术、环境和社会等方面综合评价的历程[5]。

国内学者对这一议题的关注大多始于2005年，研究成果主要以零散的论文为主，较完整的专著尚不多见。研究的视角主要集中在四个方面。

第一，社会稳定风险产生的风险源分析。主要观点认为，当前高风险社会已经改变了公共政策与建设项目的评价标准。如果说以前的政策和项目的主要评价标准是“成本—收益” 之比的话， 那么现在及以后的政策和项目的评价标准将是“收益—风险” 之比。风险源的具体成因包括社会阶层结构和价值认同的多元化、社会流动性加快、公众参与和民主意识增强、决策信息不公开、现代传播媒介对公共事件的放大、社会心态和社会容忍度的变化、决策项目自身的缺陷、政策缝隙的存在等诸多因素参见童星：《高风险社会中的公共政策》，《南京师范大学学报》（社会科学版），2009 年第6 期；朱德米： 《政策缝隙风险源与社会稳定风险评估》，《经济社会体制比较》，2012年第2期；杨雄：《城市重大事项社会稳定风险评估的制度建构》，《上海城市管理》，2010年第1期。 。

第二，各地评估模式比较研究。这一研究视角旨在通过各地模式的比较从而发现共通点和局限性。比较的范围包括评估主体、评估范围、评估流程、评估效果以及制定和颁布部门等方面。比较对象有“遂宁模式”、“上海模式”、“广州模式”、“浙江模式”、“淮安模式”等。总结了各地评估的基本内容，包括合法性、合理性、可行性、社会安全性、环境安全性评估。评估程序包括成立评估小组、确定评估项目、制定评估方案、组织评估、落实维稳措施、提交评估报告等步骤参见张玉磊：《重大事项社会稳定风险评估制度研究——“淮安模式”的经验与启示》，《中国人民公安大学学报》（社会科学版），2010年第3期；常键，许尧：《社会稳定风险评估机制中的问题及完善建议》，《中国行政管理》，2013年第4期；陈伟：《各地社会稳定风险评估制度的比较分析与建议》，《现代经济信息》，2011年第4期。 。

第三，评估机制局限性与优化路径分析。局限性分析是目前研究成果的主要聚集点，体现在对评估主体、评估过程、评估结果权限、评估指标设计等方面的分析。代表性观点认为当前评估主体存在中立性缺失的弊端；评估过程侧重于事前的静态评估，缺乏对事中、事后全过程的动态评估；评估结果往往是完善决策程序而无否决的审核权限；评估指标设计过于泛化，针对性和操作性不强等弊端。优化路径主要有引入中立第三方评估，增强评估主体客观性；细化评估指标、提升评估结果权限、完善公众参与机制等方面参见童星：《高风险社会中的公共政策》，《南京师范大学学报》（社会科学版），2009 年第6期；徐亚文，伍德志：《论社会稳定风险评估机制的局限性及其建构》，《政治与法律》，2012年第1期；常键，许尧：《社会稳定风险评估机制中的问题及完善建议》，《中国行政管理》，2013年第4期；许传玺：《重大决策社会稳定风险评估的制度反思与理论建构》，《北京社会科学》，2013年第3期。。

第四，评估指标体系和评估流程、方法研究。这部分研究较为薄弱，代表性的研究成果有：“利益相关者导向型风险评估”模型，该模型基于利益相关者的利益诉求、期望、心理及其行为表现而进行有针对性的分析，对利益相关者之间、利益相关者与组织之间存在矛盾冲突的可能性进行估算和权衡，并拟定相应的解决矛盾冲突的方案。有学者以“外部环境”、“项目本身”为一级指标构建了新的社会稳定风险评估体系，将宏观发展环境与项目自身背景有机结合起来参见王锋，胡象明：《重大项目社会稳定风险评估模型研究》，《新视野》，2010年第4期；杨雄，刘程：《加强重大项目社会稳定风险评估刻不容缓》，《探索与争鸣》，2010年第5期；孙德超：《重大事项社会稳定风险评估指标体系的构建及运行》，《哈尔滨工业大学学报》（社会科学版），2014年第1期。 。endprint

总的来看，社会稳定风险评估研究逐渐从过去单一的经济评价发展到经济、技术、环境和社会民生等方面的综合评价，指标体系更为全面但对社会稳定风险的指标测度尚缺乏统一的分析框架，对引发公众冲突的社会风险因素的测定尚不够深入和系统。已有评价指标体系研究多停留在一级指标层面，未能有效分解到二级、三级指标，过于泛化，普遍存在适用性差，缺乏针对性和操作性的缺点。同时，已有研究多属于定性层面的描述研究，定量研究结论较少，对整个评估过程的指标选择、权重赋值以及具体的评估流程和方法研究较少，这也恰好为本文提供了进一步研究的空间。

二、评估起点：风险梳理与指标建构

社会稳定风险评估侧重于对决策项目所涉及的利益相关者的主观感受性、接受度、容忍度等社会主体心态的评估，是一个多层次、多因素的复合体系，它与社会主体的主观感受和内在容忍度密切关联，具有不确定性、不易量化以及个体和区域差异性等特点。社会冲突、社会失范和社会分层是社会稳定风险产生的主要结构成因。重大决策有可能引发的社会不稳定实际上就是项目利益相关者之间的动态平衡被打破。这种社会不稳定同样具有群体性，即是一部分人或一个阶层反对另一部分人或另一个阶层[6]。

（一）评估范围

从各地实践来看，社会稳定风险评估范围包括与社会公众利益密切相关的重大决定、重要政策、重大改革措施、重点工程建设项目、大型公共活动等重大事项，涉及重大改革政策调整、城市交通建设、城市运行保障、生态环境建设、产业科技发展、社会民生建设等诸多方面。具体范围包括政府投资项目的决策；公共设施建设的决策；城乡建设和土地利用规划；土地征收和房屋拆迁；公用事业价格调整；城市发展和管理方面的决策；国有企业改制和事业单位改革；教育医疗卫生等社会保障制度改革；环境保护方面的重大决策；举办大型活动的决定以及各级党委、政府或者维护稳定工作部门认为应当进行社会稳定风险评估的其他事项。

上述重大决策项目在制定出台、组织实施或审批审核前，对可能影响社会稳定的因素应开展系统的调查，科学的预测、分析和评估，制定风险应对策略和预案。

（二）风险类型

如果按照重大决策的不同阶段所产生的风险类别来划分的话，大致可以将风险类型分为决策拟订阶段、实施过程中以及实施后三个阶段的风险。拟订阶段风险多与决策拟订过程的程序合法性缺失、公众利益表达机制不畅、决策信息公开机制缺失、决策出台时机不当等因素有关；实施过程中的风险往往是由决策实施前的宣传、准备不充分所致，决策目标群体不知晓、不理解或者是实施过程中偏离了原先的决策方案而引发；实施后的风险属决策效应扩散引起，多与决策实施后引起相邻群体间利益调整失衡导致互相攀比以及对决策损失的补偿方案不满意等因素有关。

从诱发的风险事件类型来看，社会稳定风险事件主要包括个体闹访；集体上访；极端个人事件；阻塞交通；罢工罢课罢市；负面舆情蔓延；非法集会、示威游行；发生打、砸、抢、以及人员伤亡事件；冲击、围攻党政机关、要害部门及重点地区、部位、场所；引发境外势力渗透等负面事件。

如果从社会稳定风险产生的诱因来看，风险类型则包括决策项目与社会互适性风险因素和工程风险因素两大类。决策项目与社会互适性风险因素是指决策项目所在的社会环境固有的风险因素，也称为社会环境敏感因素，其存在与项目工程施工无关，各类社会环境敏感因素可能因为项目实施而诱发风险事件或与项目内在风险叠加而加大风险的影响范围和风险程度，需要通过组织管理、宣传、感化等手段来缓和、化解。

决策项目与社会互适性风险因素可进一步分为三大类：一是社会环境敏感因素，包括决策风险影响的区域面积，直接影响的人口规模、同质性、文化素养、宗教和风俗习惯，地区经济发展水平，地区社会历史既有矛盾。项目与敏感目标（住宅、学校、养老院、医院等）的地理关系（距离、方位等）。二是社会对项目的包容性。包括项目所在地政府部门、社会组织及公众对项目的认可度（社情民意支持率）、对规划选址的接受度、对土地房屋征收补偿安置的接受程度、对项目环境评价及其公示的反应，以及社会组织态度和媒体舆论态度。三是项目建设敏感时点。包括项目建设主要节点与重要时期（党和国家及地区重要节日、庆典、会议、活动等）之间关系参见《上海市重点建设项目社会稳定风险评估报告评价指南》，沪发改投（2011）173号。。

工程风险主要是与项目规划、施工等管理和技术层面因素有关，可进一步按照政策、规划和审批程序，土地征收房屋征用及补偿，技术经济，环境影响，项目管理，社会安全等进行风险分类。

政策、规划和审批程序风险，包括重大决策与国家和当地经济社会发展规划、行业规划、产业政策、标准规范的符合性，与土地利用总体规划、城乡规划的符合性，是否获取相关前置审批文件等因素有关，涉及决策合法性层面。

土地征收房屋征用及补偿风险涉及征收范围、安置措施、补偿标准（实物或货币补偿与市场价格之间的关系、与近期类似地块补偿标准之间的关系）、社会保障标准等因素有关，涉及对利益相关者的利益调整和补偿。

技术经济风险主要体现在工程方案的科学性程度以及与文明施工和组织管理方面有关。

环境影响风险涵盖自然环境与社会环境两方面，包括拟建项目占用地方资源（土地、能源、水资源、岸线、交通、污染物排放指标、自然和生态环境等）带来的影响；拟建项目的建设和运行活动对项目所在地文化、生活方式、宗教信仰、社会习俗等非物质性因素的影响，能否被当地的社会环境、人文条件所接纳等因素。

项目管理风险主要包括项目本身的管理制度规章是否健全，如审批或核准管理、设计管理、预算管理、施工管理、劳务管理、合同管理等方面。

社会安全风险与社会主体心态因素相关，项目所在地政府、有关部门及基层组织、社会团体等对拟建项目的支持态度，项目所在地存在的社会历史矛盾和社会背景等。大众媒体包括网络媒体及移动媒体等新兴媒体对拟建项目的意见、诉求和舆论导向等。endprint

（三）评估指标构建

评估指标的构建是整个社会稳定风险评估的核心要件，会直接影响评估结果的科学性和客观性。一般而言，评估指标的选取需要遵循系统性和客观性的基本原则。系统性要求对风险因素进行系统、综合的分析研究，指标选取过程需注重调查对象的整体性，充分考虑到项目直接或间接影响范围内的所有利益相关者，了解受影响者的内在社会结构、与外在社会环境的联系及互相影响，需把受影响者放到整个社会大环境中进行考察，注意受影响者的自我调节以及与外部环境的平衡适应程度。客观性要求指标的选取要从具体情况出发，认识风险的差别和变化，把握风险可能发生的具体时间、空间和其他条件，指标设置要能全面有效地反映被调查者的真实心态，同时，指标选取需摒弃任何个人主观意愿和偏见，保持价值中立。

评估指标的确立需对风险源进行经济、社会、环境、制度等层面的系统梳理，具体包括以程序评估为基础的合法性分析、以决策评估为主体的合理性分析、以方案评估为重点的可行性分析和以诉求评估为核心的可控性分析四个维度。

从风险源构成来看，社会互适性风险因素和工程风险因素是社会稳定风险产生的主要风险源，包括四个层面：经济层面的风险、社会层面的风险、生态环境层面的风险、制度层面的风险，涉及决策拟订、实施中、实施后三个阶段[7]。

以上四个层面风险可构成一级评估指标，进而分解成二级和三级指标，构成相对完整的社会稳定风险评估指标体系（见表1）。三、评估过程：流程与方法

重大决策社会稳定风险评估流程一般由风险识别、风险分析、风险等级确定、风险化解措施、评估报告编制等环节构成。

第一，风险识别是通过风险调查活动，识别拟订的决策可能影响社会稳定的各种风险因素，并进行全面分析和系统归类。风险识别是社会稳定评估开展的前提，直接影响评估结果的全面性和准确性。风险识别过程一般由风险调查、建立风险初步识别清单、风险筛选、编制主要风险因素识别表四个步骤构成。

风险调查的方法的使用应结合决策项目属性和风险类型来综合选择，常见的方法主要有询问和交流、现场调查、查阅历史有关记录、检查表法、头脑风暴法、流程图法、因果图法、系统分析法等。评估主体需要组织政法、综治、维稳、信访、法制、宣传等部门和人大代表、政协委员，以及决策利益相关群体代表等进行座谈、问卷调查、实地走访、听证等多种途径，充分发现和识别风险。

建立风险初步识别清单需尽可能列出可能存在的风险，描述每一风险的类型、发生部位（位置或地点）、影响形式、影响对象和潜在后果，制定初步清单。在此基础上，结合社会稳定风险评估的目标和范围，对列举的风险类型进一步筛选，最终确定主要风险因素。

风险识别阶段基本的原则是由粗及细，由细及粗。由粗及细是指对风险因素进行全面分析，并通过多种途径对风险进行分解，逐渐细化，从而得到初始风险清单。由细及粗是指从初始风险清单的众多风险中，确定那些较大影响的风险，作为风险评估的主要对象。

第二，风险分析是针对识别出的单一风险因素及发生概率、影响范围和潜在后果等进行定性、定量相结合的分析过程。风险分析阶段需判定风险因素的发生概率、风险影响、风险程度、确定风险等级。风险发生概率表示各风险因素引发风险事件的可能性，可采用0～1之间的数值p来标度，数值越小表示发生可能性越低，数值越大表示发生可能性越高。

风险发生概率可通过问卷调查法，根据公众对社会稳定事件问题的关注程度来确定。但社会稳定风险的感知往往具有个体差异性，所以在评估风险因素发生概率时应充分考虑该风险因素可能涉及的利益群体及其维权意识，包括是否有特殊人物、自然领袖，是否存在历史矛盾、相关利益群体是否已经提出诉求、周边其他项目及类似项目是否有引发社会矛盾的先例等来综合判定（见表2）。

风险影响是风险事件一旦发生对社会稳定造成负面影响的严重程度，也可用0～1之间的数值q来标度，数值越小表示严重程度越低，数值越大表示严重程度越高。风险影响的判定需充分考虑不同群体社会心态和容忍度的差异性，群体的社会阶层状况、教育程度、居住区域、年龄结构等因素均能制约某一风险事件的现实风险影响。确定风险影响大小更多是个定性过程，需要组织有关专家、实践工作部门等人员根据各自的经验、专业知识进行集体讨论、分析和评估进而得出赋值的大小（见表3）。

风险程度是指风险发生概率和风险影响严重性的组合，可评估该风险的程度大小。风险程度可分为重大、较大、一般、较小、微小五个等级，同样可采用0～1之间的数值来标度。

评定风险程度时需要考虑该风险因素可能涉及的利益群体的人数及其特征，包括是否具有同质性，可能参与的人数、项目的敏感性及社会、媒体的关注程度、是否有类似先例、可能引发的风险事件（群体性、个体极端事件）的可能性等方面（见表4）。

通过对每个单一风险因素的发生概率、影响程度和风险程度的分析汇总，最终可以形成一份较完整的风险分析汇总表（见表6）。

第三，确定风险等级是根据风险分析的结果，结合单一因素风险程度、综合风险指数、调查结果分析和风险事件等，在整体上确定风险等级。风险等级确定一般采用综合指数法，主要有四个步骤。

一是确定每个风险因素的权重。根据决策项目的实际情况，组成专家组（一般5位以上），对单一风险因素（W）按重要性程度进行排序，并对排序后的风险因素进行赋值，统计计算权重（Ⅰ）。

二是对各风险因素的风险程度等级（R）赋值。风险程度等级按重大、较大、一般、较小、微小，可分别赋值1.0、0.64、0.36、0.16、0.04。

三是 计算综合风险指数。建立综合风险指数计算表，将每个风险的权重值与风险程度等级值相乘，所得数值为每个风险因素的风险指数，将风险指数计算表中所有风险因素的风险指数相加，得出综合风险指数，综合风险数值越高，决策的风险程度越高（见表7）。endprint

四是评定风险等级。结合单一因素风险程度、综合风险指数、调查结果、风险事件等进行分析，达到其中一项标准，即可判定为相应的等级，风险等级一般分为A、B、C三个等级，其中A级风险程度最高，B级其次，C级最低。单一因素风险程度A级标准是出现2个及以上重大或5个及以上较大单一风险因素的；B级标准是出现1个重大或2个到4个较大单一风险因素的；C级标准是出现1个较大或1个到4个一般单一风险因素的参见《上海市重大决策社会稳定风险评估操作规范（试行）》（沪委办发2009，34号）。

综合风险指数中A级风险系数一般大于0.64，B级风险系数一般在0.36～0.64之间，C级风险指数一般小于0.36。

从调查结果分析来看，一般通过问卷、网络、听证会、走访、职工代表大会、人大政协代表、政府有关部门等途径公开征求意见时，明确反对者比例超过33%，或者情绪激动，有极端行为出现或反对意见比较强烈的，一般可评定为A级风险；通过上述途径在征求意见时，明确反对者比例在10%～33%之间，或虽反对者不超过10%，但有的反对意见强烈的，可判定为B级风险；通过上述途径征求意见时，反对者不超过10%，基本没有反对意见或反对态度不激烈的可判定为C级风险参见《上海市重大决策社会稳定风险评估操作规范（试行）》（沪委办发2009，34号）。

A级属于风险水平高，必须引起高度重视，提出预防、化解项目单因素风险的措施，同时提出预防、化解项目初始预警风险的综合性措施。B级属于风险水平较高，必须引起足够重视，结合研究提出预防、化解项目单因素风险的措施，提出预防、化解项目初始预警风险的综合性措施。C级属于风险水平一般，可不必采取额外技术、管理方面的预防措施，但在项目实施过程中，要加强对主要风险因素的动态监测，以防止风险概率和风险等级上升（见表8）。

第四，在风险识别、风险分析和确定风险等级的基础上，针对可能出现的主要风险，提出相应的风险处置措施，常用的风险处置措施包括风险回避、风险抑制、风险转移、风险承担四种方式，可以选择其中一种或多种组合来应对和控制风险风险回避是指考虑到风险存在和发生的可能性，主动放弃或拒绝实施可能导致损失的决策；风险抑制，是指制定计划或采取措施降低风险发生可能性或减少可能造成的损失；风险转移是指将风险及其可能造成的损失全部或部分转移到其他方面承担；风险承担，是指针对可能发生的风险事件，项目风险保留在风险管理主体内部，通过采取内部控制措施等来化解风险或者对这些项目风险不采取任何措施的行为。

重点研究提出的化解措施是否能将项目建设实施产生的负面影响降到最低，是否能降低到利益相关者的可承受（容忍）范围内；对利益相关者的诉求能否给予积极的响应，取得防范化解风险的实际效果。对风险影响程度较大的小概率事件，主要以加强动态监控为主，如果风险发生概率增大，则需及时采取相应的化解措施。

第五，根据风险分析的初始风险等级，以及风险处置措施的具体情况，最终提出实施建议并完成评估报告编制。实施建议包括：不予实施；暂缓实施；调整政策方案、降低风险等级后再实施；采取有效的防范化解措施后再实施；做好说服解释工作、妥善处理合理诉求后可实施等。评估报告包括评估主体、评估事项和评估过程、各方意见及其采纳情况、可能引发的社会稳定风险、风险评价结论和对策建议、风险处置措施等。

四、讨论与小结

重大决策的社会稳定风险评估机制是社会转型和利益分化的必然产物，是决策科学化、民主化的内在要求。其主要社会价值在于提前对决策项目可能引发社会不稳定的风险因素进行预判预警，从源头上预防和避免各类风险事件的发生，起到关口前移、源头治理的作用。作为项目评估的一种类型，其最大的特殊性在于评估对象的社会属性。风险因素受决策利益相关方的内在社会结构与外在社会环境的双重影响，不同利益相关方的社会心态、自我调节能力和社会容忍度都存在个体差异，很难通过固有的指标体系完整地测评出各类风险因素并准确预判其发生的概率和影响程度。同时，社会稳定风险通常以事件（包括环境的变化）后果和发生可能性的组合来表达，具有未来属性，影响的变量众多，预期的评估准确性具有较大的不确定性。在评估风险等级中，单一风险因素的权重、各风险因素的风险程度赋值以及风险等级的判定都是根据评估主体的主观判断进行人为赋值，存在较大的不确定性和随意性，赋值的大小将直接影响最终的风险水平判定。在风险识别阶段，采用听证、问卷、座谈等不同的方式、不同范围的样本抽样等都会影响到风险因素的识别和风险等级的判定。不同的决策项目属性也会影响到风险识别的方法和赋值的等级，这些因素共同决定了社会稳定风险的评估过程存在诸多的不确定性和主观性，难以形成客观统一的标准。

因此，重大决策社会稳定风险评估机制的优化需进一步推进评估的制度化和标准化。在风险识别阶段，需明确社会稳定风险源的类型划分，评估指标体系要健全和细化，便于操作与量化。风险识别方法需多元化，充分发挥不同方法的优势，扬长避短，注意兼顾样本选择代表性和全面性的平衡，尽可能穷尽各类风险因素以形成完整的风险清单。在风险分析过程中，应结合利益相关群体的阶层结构和其他社会属性特征来确定每个单一风险因素的权重，风险程度的赋值应尽可能标准化，充分利用头脑风暴法的优势，广泛听取专家学者、实际工作部门以及利益相关方的意见看法来综合判定，避免主观随意性。在评定风险等级过程中，应结合单一因素风险程度、综合风险指数、调查结果、风险事件、化解措施等多个指标来权衡评判结果。

重大决策的社会稳定风险评估是对已有变量进行前评估的分析，评估结果具有一定的预测性但同样具有不确定性。变量因素在决策实施过程中、实施后，均可随外界社会环境、决策影响对象的心态和决策方案执行的变化而变化。因此，科学的社会稳定风险评估不应是静态的而是贯穿于整个决策流程始终的动态过程，实现事前、事中、事后的全过程评估。

参考文献：

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