广州市农村集体经济发展现状及改革困境

陈风波 庄丰池

摘要：文章在三个案例村的基础上对广州市农村集体经济演进、现状、特点以及改革所面临的困境进行了分析。社区股份合作制在很大程度上解决了集体收益分配问题，“村改居”使村级组织回归集体经济组织的角色，公司制增强了集体经济组织市场参与能力，但农村土地制度以及集体经济组织界定的模糊性成为限制农村社区股份合作制继续改革的制度障碍。

关键词：广州;社区股份合作制;集体经济

一、前言

在20世纪80年代中后期，广州市对以土地集体所有制为基础上家庭承包经营制度进行了重大的改革，通过融合股份公司的按股份分红及产权分开、合作经济组织的一人一票和社区组织的社区管理服务功能，形成了有特色的农村社区股份合作制，这也成为后来广州市乃至广东省农村集体经济改革的主要发展方向。广州市从1987年开始进行农村社区股份合作制改革，在20世纪80年代末期和九十年代初期在天河区所有自然村建立股份合作社，开中国农村集体经济组织改革之先河。到2000年，广州市天河、黄埔、海珠、荔湾等区的农村集体经济组织全部实施农村社区股份合作制。2002年，广州市对位于近郊和“城中村”地区的138条村庄实施“村改居”，将农村社区股份合作经济转制成为由集体法人股东或个人股东持股的股份制企业（公司），同时撤销村委会。相对于佛山南海、江苏昆山和浙江等地的农村集体经济发展模式，广州市农村社区股份制改革是城中村或城乡接合部的农村集体经济组织的改革，政府并没有通过征地而将农村居民完全在短期内转化为城市居民，而是返还给农民部分建设用地发展集体经济，基于村民选择的基础上发展了集体经济组织形式和内部分配模式。广州市农村集体经济组织的改革事实上突破了统分结合的双层经营体制，打破城乡二元体制，成为一种城乡一体化的典型模式。

为深入了解广州市农村集体经济的发展，研究者在2011年4～7月期间对广州市实施农村集体股份合作经济改制的村庄或公司进行了深入访谈，这些调查的村分别是天河区石牌村、天河区沙东村和荔湾区西郊村，获得大量一手和二手资料。本文主要目的是通过三个研究案例，展示广州市农村社區股份合作制发展的历程、集体经济运转方式及内部分配模式，分析当前广州市农村社区股份合作制面临的制度困境和发展前景，为其它地区提供参考。在没有专门注明情况下，文中数据来自笔者对案例村访谈及案例村村志。

二、三个案例村农村集体经济发展历程及特点

（一）案例村集体经济发展历程

所调查的三个村在改革开放之前均位于广州市城郊，由于广州市不断征地将这几个村庄纳入到城市区域。早期广州市征地除了每征用1亩土地安排1.5个农业劳动力，另外按政策规定以征用地的5%～8%的比例返还给村留作自用地发展集体经济，为集体经济的发展打下基础，也导致广州市广泛存在的“城中村”。

1. 天河区石牌村

从20世纪60年代开始，石牌村土地不断被政府征用，到80年代，耕地基本被政府征用完毕。20世纪80年代初期，石牌村集体经济收入只有300万左右，到1987年已经增长到2032万。通过招工已经“农转居”的村民不能再享受集体经济的分配带来内部分配的矛盾。1988～1991年，村里简单将村集体资产折股给村民，并于1991年10月建立“股份合作经济联社”。1997年5月，经天河区委、区政府批准，石牌村进行了撤村改制，成立“三骏”企业集团公司，以企业形式管理原石牌村集体经济，同时撤销村委会，成立新的居委会。石牌村集体经济形式都集中在物业和集体土地出租利用。

2. 天河区沙东村

沙东村位于广州市老城区东北。20世纪50年代，沙东村集体土地开始被政府征用，到1985年，沙东村耕地被征完，只剩下宅基地和征地剩下的边角土地。随着政府不断征地招工，沙东村农业人口从1979年的2100人下降到1986年的936人。从20世纪80年代开始，沙东村利用征地补偿款有意识地创办集体大企业，搞停车场、旅店、饭店、酒店等服务业，解决就业问题。1989年11月，沙东村进行股份制改革，成立沙东村股份经济合作联社。1999年4月，经过全体村民两次投票，沙东村撤销村行政体制，同年成立广州市沙东有利集团有限公司。沙东村主要收入来源是沙河服装批发市场。

3. 荔湾西郊村

西郊村位于广州西部的城乡结合地带，前身为“西区农业生产合作社”。全村由荔湾区老城区内泮塘、南岸等10条自然村中不到5%的原农业人口组成，和城市居民混居在一起，共15个经济社。从20世纪50年代，西郊村土地不断被政府征用，早期征地政策与石牌村和沙东村基本类似。到20世纪90年代，耕地基本上被征用完毕，剩下约15亩地蔬菜和500亩农村建设用地。改革开放之后，西郊村并没实行家庭承包责任制。1991年6月1日，西郊村经济联社成立，撤生产队，改称经济合作社，并制定经济联社章程。2002年开始进行股份合作改革，同时实施“村改居”。2002年12月18日，西郊村民委员会正式撤销，改制成 “广州市荔湾区西郊村经济发展有限公司”。2002年10月之后，所有社会事务皆由街道管理。西郊村集体经济收入也主要来自土地物业出租。2010年，西郊经济联社有物业建筑面积30万平方米，各经济社级拥有物业约20万平方米。

（二）案例农村集体经济发展的特点和差异

结合几个案例村集体经济发展状况的对比，可以得到表1。

从广州市几个案例村集体经济运行模式来看，其集体经济收入都依赖于农村集体土地的经营，由于农村集体土地所有权不能买卖，集体所有制是农村社区股份合作制存在的制度前提。

从不同村的发展历程来看，不同案例村股份合作制和公司制改造进程差异较大。石牌村最早在1989年建立股份合作制，1997年完成公司制改造;沙东村1990年建立社区股份合作制，1999年完成公司改造;西郊村一直采用集体经营，收益按人头均分的模式，在2002年才一并建立股份合作制和公司制。

股东资格确定和股份分配方案是社区股份合作制的核心内容。股东资格确定和股份分配方案有两种类型：一种是建立在工龄之上。这种做法认同集体资产由劳动创造，而不是由土地创造，按照集体经济组织成员付出的劳动来对已经形成的集体收入来进行分配，如沙东村和西郊村;第二种兼容工龄、干龄和村民资格模式，这也是广州市社区股份合作制采用最多的模式，以石牌村为代表。

从股权继承和流转的角度来看，各个村基本上都严格要求股份只能内部继承和转让，甚至不能转让。但不同案例村也存在很大差异：石牌村人口股、工龄股和劳动安置股可以依法继承，福利股不能继承，所有股份不能买卖;沙东村的股份则可以在亲属之间继承、转让和内部竞买;西郊村没有社会股东，其股权只能由直系亲属继承，如果在规定时间找不到人继承，其股份会被收为集体所有，股权证失效。

三、广州市农村集体经济改革困境

广州市农村社区股份合作经济作为中国经济史上独特的经济现象，突破了家庭承包責任制的限制，走出了一条与众不同的集体经济发展道路，但进一步发展也面临着制度上的障碍和现实的问题，主要集中在如下几个方面：

（一）土地制度困境导致土地价值无法折资入股

广州市农村社区股份合作制向公司制的改革能否成功的关键最终指向中国城乡二元土地制度。由于农村集体建设用地所有权归集体所有，所有权不能进行交易，只能转让使用权或将使用权作为与其它企业或单位的联营条件，土地价值体现在土地租金贴现上，但即便是集体建设用地的使用权的交易在现有的制度下也不能直接进入城市一级土地市场，而必须要经过征用转化为城市国有土地之后才能进入二级土地市场进行交易。土地作为集体经济组织最大资产，由于没有市场的交易，其价值无法评估，也无法折资入股。

广州市希望将农村集体建设用地转为国有土地之后，将土地使用权无偿划归改制后的集体经济组织，用于公共用途的土地则移交给街道和居委会管理。但从集体经济组织角度来看，农村建设用地改变为国有土地之后，要缴纳土地使用税，使用期限变为50～70年，同时失去非商住用的集体土地所有权和使用权。部分村民也担心土地国有化之后，集体经济组织可能因为土地的出售而解体。农村土地的集体所有权没有改变，集体股东的身份将变得很重要，股权向集体经济组织成员之外的人员转让意味着集体土地所有权和收益权的流失，股权的封闭和内部流转也就不可避免，公司制改革也不可能彻底进行下去，现代企业治理机制也将难以建立。

（二）集体经济组织的界定和其土地权属困境

2006年颁布的《广东省农村社区集体经济组织管理规定》中指出农村集体经济组织指原人民公社、生产大队、生产队建制经过改革、改造、改组形成的合作经济组织，明确农村集体经济组织享有集体土地和其它集体资产的所有权，独立进行经济活动以及管理内部事务的权利。这在一定程度上厘清了和村委会之间在对集体资产管理权益上的重叠问题。但该项规定回避了农村集体经济组织到底是否是法人或是哪类法人问题，而全国层面的经济法对农村集体农村集体经济组织法人资格也缺乏相应的规定。

现行广州市采用“经济合作社”和“股份经济合作社”等集体经济组织大都在农业部门进行登记，甚至没有登记。“合作社”的印章无法和其它经济主体签订经济合同，只能以村委会的名义和村委会印章代替。新成立的集体经济组织无法办理所属资产的产权证明，不能在银行开设法人账户，难以获得银行贷款支持。由于农村集体经济组织法人地位不明确和缺乏统一的标准，税务部门无法确定按照什么类型的企业和标准来征收税费，导致多重税费的问题。

集体经济组织的界定也关乎其土地权益。《中华人民共和国宪法》第10条规定“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有。《中华人民共和国土地管理法》第8条规定“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有”。关于土地的利用，《中华人民共和国土地管理法》第63条规定，“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设”。以上法律规定所引申出的一个重要问题是：农村和城市的边界是什么？那些已经位于城市中心地区但没有被政府征用的原农村集体经济组织的建设土地所有权到底是国有还是集体所有？在“村改居”之后，原有村民都已经变成了城市居民，村委会被取消，原来农村集体经济组织转变成了公司制企业，能否还拥有依然属于农村建设用地？那些户口已经转变为城市户口的原村民丧失了土地的承包权，是否依然是原集体土地所有权人的一部分？改制成公司农村集体经济组织通过保留原有村委会的公章来解决原农村集体土地的权属问题，但这只是权宜之计。“村改居”和公司制改革之后的集体土地产权现状在一定程度上挑战了当前中国的土地法。

（三）股东资格标准差异性和股权流转的困境

在农村集体经济组织缺乏明确定义的情况下，其集体经济组织成员的界定也必然是模糊的，事实上国家层面上的任何法律中都没有对集体经济组织成员资格的详细规定。2006年颁布的《广东省农村社区集体经济组织管理规定》对农村集体经济组织的成员资格做了指导性的意见，但该规定中对于户口迁入迁出人员的集体经济组织成员的资格由集体讨论决定的规定也造成了不同地区集体经济组织成员资格的差异，也成为众多农村集体经济组织内部纠纷的根源。实施“村改居”之后，所有经济组织成员户口和原集体经济组织所在地已经不一致，按照户籍依据来确定集体经济组织成员资格或股东资格已经面临现实问题。

长期以来，中国农村社区是作为一个相对封闭的体系而存在，但随着原来的农村社区融入城市，户籍改变已经使得原来封闭的集体经济组织转变为一个具有流动性强的开放组织，股权的继承转让需求逐渐产生。从几个村的调查来看，股东类型和股份的分配无疑是在村民充分讨论的基础上形成的，也有利于均衡不同利益相关者之间利益。和一般股份公司不同，这些股份不是股东出资购买获得，而是依据股东的村民或某一段时间社员的资格来确定的，获得的代价很低甚至可以忽略不计。股东的权利和获得代价是不对等的，由此而增加对股东权利的额外要求，例如股份不能流转和买卖，即便是继承也有严格的要求，例如只能在集体经济组织内部成员之间进行买卖。这种封闭式的股权结构无疑减少了对企业经理层的压力，因为不能撤资，也不能变现，股东的权益无法通过资本市场来实现，一人一票制又降低了单个股东的影响力，使得改制公司的治理结构变得复杂和低效。

四、结论和讨论

总体而言，村社分离、产权明晰、股份量化、股东参与和管理科学是深化广州市农村集体经济改革的大方向，建立现代企业制度是已经实施“村改居”地区的农村集体经济组织改革的最终目标，村社分离、产权明晰和股份量化是建立现代企业制度基础.从广州市几个案例村的演进历程来看，基本上遵循这个发展方向。但从当前广州市农村社区股份合作制发展现状来看，已经面临诸多制度上的障碍，农村土地制度、集体经济组织及其成员缺乏相应的法律界定已经成为城乡社区股份合作制向公司制转变的制度上限，只要这些国家制度不发生改变，集体经济公司化改制就无法彻底进行。

从长期来看，市场需求会使要素转向最有赢利的用途。随着经济发展，城市地区的农村集体建设用地价值会持续增加，但在集体经济的框架内，如果经济组织成员不能达成共识，则他们不能获得土地的增值收益，这将促使他们去改变内部分配的契约来达成利用的共识。根据传统的产权理论，在产权模糊的集体所有制下乡镇企业和农村集体企业的经营从长期来看应该是低效的，乡镇企业的转型和数量下降证明了这一点。由于集体经济组织内部治理结构不同于企业依照股权结构进行的治理机制，现在也缺乏相应的法律法规进行有效制约，农村社区股份合作制的股东更多关注与集体经济收益的分配，对内部管理层的行为很难进行有效监管，寻租和腐败行为不可避免，不管是从集体经济组织内部，还是从社会角度，集体资产的有效利用将很难保证。

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*本研究得到了廣州市农业局的资助，天河区农林局和荔湾区农业局以及增城市农经办相关同志对调研进行了大力协助，在此表示感谢。华南农业大学的研究生庄丰池和吕佳同学参与了调研及相关资料的整理。

（作者单位：华南农业大学经济管理学院）