红安县社会组织发展与治理研究

汤震

摘 要：近年来，伴随经济社会的发展、准入门槛的降低和登记程序的简化，县域社会组织发展迅猛。其作为与政府、企业并列的社会组织，越来越受到党中央的重视和社会各届的支持；十八大则提出，引导社会组织健康有序发展，充分发挥群众参与社会管理的基础作用。本文通过对红安县社会组织进行实地调研考察，在了解发展情况的基础上针对产生的问题，提出相应的治理建议与改进措施，提高治理社会组织的治理水平。

关键词：社会组织；治理

一、红安县社会组织发展的现状分析

红安，原名黄安，位于湖北省东北部大别山南麓，全县版土总面积1796平方公里，辖12个乡镇场，396个行政村，人口66.36万人，其中农村人口52.9万人，城镇人口13.46万。全县耕地总面积50.05万亩，是一个典型的山区农业县，也是新一轮全国扶贫开发工作重点县，全国老区建设示范试点县、全国双拥模范县，同样也是举国闻名的“将军县”。目前，红安县总共登记注册的社会组织有112家。其中，社会团体80家，民办非企业单位31家，基金会办事处1个，从业人员近千人。在社会会团体中，专业性社团31家，行业性社团19家，联合性社团12家，学术性社团8家，其余10家为不属于条例规定登记的特殊团体（包括红十字会、宗教团体、体育总会等）；在民办非企业单位中，教育类18家、社会服务类5家、农业及农村发展类3家、卫生类4家、工业科技研发类1家；另有一批社会组织也正在积极筹备之中。其县城的社会组织发展类别齐全，已涵盖经济、社会、科技、教育、文化、卫生、民政民生等多个领域，业务涉及生产、消费、流通等环节。

随着社会经济的高速发展，其社会组织承载着更多的社会职能和责任，在社会管理和公共服务过程中，积极发挥重要作用。目前，民办非企业单位正成为政府公共服务尤其是在教育领域的有力补充，充分利用民间资本，吸引教育投资，其红安县红星幼儿园、红安县国际育才实验学校、红安县新希望培训学校等民办教育机构的迅速兴起，弥补了教育资源不足的缺陷；红安县清风社区艺术团、京剧歌舞爱好者联谊社、红安县棋类协会以及县城内多个舞蹈协会社团等文娱活动团体的兴起，为丰富群众业余生活形式，满足群众精神文化需求提供了有力的支撑；与此同时，行业协会成为单位会员与政府、市场之间的中端枢纽，解读政府政策，反馈市场信息，做出有效反应，充当利益最大化的调节者，发挥着联络员、通讯员和组织员的角色功能。红安县高桥镇养猪行业协会、红安县农业生产资料行业协会等行业协会，为会员单位提供政策解读、技术指导、市场产销、法制维权等服务，充分发挥行业优势，增进会员单位共有利益，巩固行业科学合理结构和促进县城经济健康发展的多赢局面。此外，专业性社团和各种扶贫助学会等公益性社会组织成为服务特殊群体的重要力量和平台，承担了大量为老年人、青少年、残疾人、贫困群体服务的社会工作，为社会和谐发展贡献了坚实的力量。

二、社会组织发展现状以及存在的问题

随着县域社会组织的蓬勃发展，社会组织发挥的功能也日益凸显，当地政府也认识到其重要地位和功能，并投入一定力量在社會组织事务上，组织社会事务股管理相关事宜，近年来通过简化登记手续，实行网上年检等来积极推动社会组织的发展，但受限于各种条件，社会组织发展和职能的发挥受到阻碍。

（一）公众对社会组织缺乏正确认识。作为与群众有着最直接联系，紧密贴近群众，反映群众诉求的社会组织在当地的认同度不高和普及度严重匮乏。通过随机走访，群众对社会组织缺少准确认识，对其了解模糊，知晓率不高。即便群众有了解一二的，也往往将其看做受到浓厚官办气息的“小政府”对待；对于实力弱小的草根组织，群众更多是对其能力的质疑。在如此环境之下，素有“调节器”之称的社会组织参与社会管理受限，无法发挥其双向沟通和交流的作用，得不到群众的支持、信任和热情的参与，加之政府对其宣传与扶持的力度也乏善可陈，因此，群众尚不能体会到社会组织的存在和发展对他们的生活有何种影响。久而久之便丧失了社会组织的向心力和凝聚力。

（二）政府对社会组织缺乏重视。我国目前正处于“两个转变”的社会转型时期，红安县作为一个典型的山区农业县，在社会转型时期，稳定农业生产，兼顾工业、第三产业并进的经济发展模式，大力推动社会经济发展的同时，也加强了对社会管理和对公共服务的投入。但在对社会组织的认识和重视亟待加强，经济社会的发展是地方党委、政府的工作重心，是改善及发展民生的出发点和落脚点，但调动社会组织以及群众的参与无疑将是经济社会发展的助推器。当地政府对当地社会组织的培育力度不大，宣传力度不够，扶持政策不足，投入精力有限，与社会组织的互动贫乏，向其购买公共服务项目鲜有，致使社会组织发展缓慢，无法发挥其应有的社会职能。

（三）政府对社会组织缺乏有效科学管理。红安县现行管理体制还是以传统的双重管理为主，即业务部门和登记部门双向管理机制，现已开始实行2013年底民政部下发的实施四类社会组织直接登记工作，该条例明确提出和促进行业协会商会类、科技类、公益慈善类和城乡社区服务类四类社会组织，可以依法直接向民政部门申请登记，不再经由业务主管单位审查和管理，简化登记手续，畅通社会组织的组建通道。自实施以来，由于宣传力度不够，引导力度不强，群众知晓率不高，多数为官办性质的社会组织，社会中也存在一些非注册的社会组织，但公众欲组建新社会组织的动态及意愿显得乏力。且整个管理社会事务的人员、经费十分匮乏，得不到上级的有力支持，管理状态散漫，办事效率不高，工作管理态度疲乏，管理人员服务意识薄弱，其专业素质亟待提高。在现有条件之下，政府部门对社会组织如何指导建设发展、如何提供服务、如何发挥功能等方面的研究也存在严重空缺。对于刚刚起步的社会组织党建工作，也只是停留于纸面内容，得不到具体的贯彻落实。

（四）社会组织缺乏有效常规监督。红安县民政部门作为社会组织的登记监管部门，受困于人力、资金等因素影响，存在对社会组织重登记、轻监管、重形式、轻服务现象。社会组织监管体系虽然包括登记审批、日常监管、税务稽查、违法审查、行政处罚等众多方面，但民政局所辖的社会事务股在监管中能采取的手段只有年检和评估，监管力度不够。虽现已实行网上年检的监督管理机制，且工作人员逐家对各社会组织进行电话通知，但还是缺少社会组织的积极反馈，回应度和互动频率不高。在整个监管过程中也缺乏相应的信息公开机制，无法从网络上直接获取评估结果和监管的跟踪信息。登记管理机关工作人员配置的不合理、专业技术人才失缺都无法达到新时期社会组织监管服务的要求。

（五）政府缺少对社会组织未来发展的规划，目标不明确。红安县政府对社会组织的重视程度不够，精力投入不足，相关培育扶持引导力度不强，对社会组织发展的类型、规模目标要求不明确，缺乏对社会组织发展的长期规划和战略设计。政府缺少与社会组织的互动，对社会组织在社会管理和公共服务中所扮演角色，发挥功能的认识尚有不足。社会组织在产生渊源上的民间性、社会组织成员参与的自愿性和志愿性、社会组织形成目的的公益性，社会组织在运作上的自治性，使得其比政府在某些方面更具号召力；贴近群众实际生活的特性，更容易掌握群众诉求的真实情况和方便与群众更接地气地沟通交流，使社会组织的活动范围能顾及到政府难以触及的层面、环节，活动方式更具有弹性，促进社会互动，调动群众参与，激发社会活力，重塑社会价值。政府对其社会组织发展规划的短视，价值认同的忽略，发展战略的疏忽，使其长期游离于社会管理和公共服务之外，势必影响当地社会组织的健康发展和社会管理生态的良性循环。

三、完善湖北省县域社会组织发展的对策建议

针对红安县的现状以及问题分析，结合其他国家以及其他省市社会组织的发展经验，就完善湖北省县局社会组织发展提出以下建议：

（一）加大政府扶持力度，放权于社会组织。当地政府加大对社会组织的扶持，优化社会组织注册程序，包括建立健全统一、规范和科学的社会组织注册登记管理法规和全国统一的登记管理业务信息系统；允许行业协会一业多会，公益慈善类社会团体名称使用字号，为申请成立的社会组织开设绿色通道，提供政策咨询、业务指导和初步资格审查等服务；对自发形成且尚未登记的草根组织，将其纳入监管的和宣传战略中，推动其发展。放权于社会组织，让其充分参与到社会管理和公共服务中去，社会组织的民间性、公益性等特点使其来源于群众，能及时得到来自社会的诉求反馈，在第一时间做出有效的反应，帮助政府解决一时难以顾及的社会及民生问题，发挥政府难以发挥的独特作用，成为政府得力的协助者和合作者，从而形成合力进行社会管理和服务。

（二）完善监督管理机制，创造法制化环境。全国人大代表武汉大学教授彭富春提出社会管理创新实施过程中的三个关键：法制化、人性化、技术化。法制化是目前社会组织发展严重欠缺的部分，政协委员唐铁汉坦言，我国社会组织在发展过程中也存在一些亟待解决的问题，政府与社会组织的关系，发展与管理的关系，自我约束、行政约束与法律约束的关系还没有完全理顺。

为社会组织的发展创造良好的社会环境包括完善从登记开始到监督评估一系列过程的法律规章，推动当地社会组织发展尽快步入规范化、法制化发展的轨道。促进管理体制逐步由重入口登记向准入和日常管理并重转变，由重行政控制向依法发展方向转变，积极探索适合当地社会组织日常管理的新模式。健全社会组织管理规章规定，对相互冲突、不合时宜的规章及条款予以修订或废止，完善社会组织的退出机制，定期对各社会组织进行“体检”，利用网上年检和不定期临时抽查检验，对违法违规的社会组织进行查处，若情节严重者直接予以取缔，切实改变社会组织“能进不能出”，“违规无人管”的状况。通过建立评估机制，委托第三方专业机构对社会组织的日常运作进行资质審查，在合作中保持跟踪测评，合作后有全面的绩效评估，形成公平、公开、公正的优胜劣汰竞争激励机制，以确保社会组织的健康发展。

（三）发展县域经济，扩大经费来源。政府切实把握当地经济发展的工作重点，大力培植和扶持当地龙头企业，有效发展当地经济同时也应当加强与当地社会组织的互动沟通，通过向其宣传优惠税收政策和购买公共服务等渠道从而予以社会组织一定的经济扶持以满足其自身发展需要。具体来说，就是一是社会组织要通过提升自身的经营管理能力，创新公共管理参与方式，增强社会服务水平，依靠自身的良好业绩赢得社会和公众的认可，从而获得更多社会基金、个人及企业的民间捐助。二是要加强与政府的联系，积极争取政府的资助，通过政府补贴、政府采购、税收减免等方式获取政府的资金支持。三是通过政府搭桥，联合当地企业与社会组织，在一定业务范围内可促使双方达成合意，形成合作，以向其服务对象提供有偿服务，收取适当的服务费用，以增加资金来源。四是可以尝试招商引资的方式，通过吸收资本的渠道来获得组织发展的资金。

（四）实现管理手段多元化，加强党建工作建设。改变传统单一的行政管理手段，尝试通过融合法律手段和经济手段，促进社会组织履行社会服务，加快对官办协会的改造，促进其向民办型、服务型转变，实现政社分开职权分离。同时，加强对分管社会组织事宜工作人员专业素质的培养，提高服务意识。以强化自身来促进社会组织发展。及时跟进巩固和加强社会组织的党建工作，在已有党员的社会组织中成立小组，既扩大了党的群众基础、也能加强社会组织自身的能力建设，从而推动社会组织管理创新的需要。在此可借鉴宁夏有关社会组织的“发展、监管、党建”三位一体的工作机制，明确党建责任主体，强化党建服务内容，创新党建方式方法，以“二化二式”党建模式来适应社会组织的流动性、分散性、和多样性[1]。统化工委与民镇体系，提高党建工作效能；采用“精细化”管理模式分类管理不同性质的社会组织，有效加强党建工作的针对性；以开放式的形式共享体制内党建资源，保障组织生活活跃度；秉承服务式观念将党建工作做到以服务促凝聚，深化党建的政治认同，以全方位服务来推进县城社会组织的自建工作。

（五）扩大宣传指导，明确发展方向。政府需要发挥其宏观协调的作用，从社会管理的宏观视角来进行整个社会组织的调控，对注册的、尚在形成过程中和有意组建组织的社会组织及群体进行专业性的指导和对行业协会、学会、商会等社会团体的社会功能的服务性指导，以及促进和规范各类公益性基金会的发展等；同时，当地政府应当根据地方特色因地制宜的做出符合当地社会组织发展的长远规划和目标，采取各种行之有效的办法使当地公众对社会组织的内涵和意义有一定的了解，红安县政府可以利用报刊、电台、电视台、网络等媒体，宣传社会组织在多样化社会结构体系中的地位和作用，宣传社会组织的方针政策及其提供服务、反映诉求、规范行为的作用，调动起民众参与的热情，推动社会组织的社会认知度，尤其是大力支持民办非企业单位在教、科、文、卫、公益事业等领域的兴办。与此同时，政府也应当做好对整个社会组织发展状况的宏观了解，优化社会组织发展的环境，掌控社会组织发展的规模，平衡社会组织发展的类型，加强社会组织发展的监管，完善社会组织发展的评估，确保整个社会组织生态圈的良性运作。（作者单位：湖北大学政法与公共管理学院）

参考文献：

[1] 张成军.社会管理创新背景下政府在提升社会组织建设水平中的作用分析.[J].第四届社会组织创新与发展论坛专辑