社区基金会税收优惠制度研究

尹梦琦

摘 要：社区基金会来源于社区， 服务于社区，是社区治理创新的重要形式。税收优惠制度是引导资源合理配置，促进社区基金会发展的重要手段，但是目前我国基金会税收优惠制度并不健全，分析国内基金会税收优惠制度的缺陷，完善社区基金会税收优惠制度，有助于社区基金会可持续发展。

关键词：基金会；社区基金会；税收优惠

近年来，随着我国进入重要的转型与变革时期，社会治理模式创新已成为社会平稳运行亟需解决的问题。创新社会治理体制、提高社会治理水平、改进社会治理方式已经成为中国政府进行国家建设“顶层设计”的重要内容。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》要求：“改进社会治理方式。坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。”社区治理是社会治理的基础性工作，社区基金会是社区治理创新的重要举措，为社区发展提供资金支持。而税收作为引导资源配置的重要杠杆，对社区基金会的发展举足轻重，研究社区基金会税收优惠制度，具有较高的实践价值。

一、社区基金会

城市社区是城市社会和空间结构的基本单元，是若干具有共性的群体或组织在一定地域内建立的集体。社区作为重要的社会组织方式，是反映经济发展和社会变迁的重要窗口。随着社会的发展，原有的基层管理模式已不适合新时期新形势的要求，必须推动社区治理创新。而落实社区治理创新，需要有一定的资金保障，在制度创新方面，体现为鼓励社区设立发展基金。《深圳市社区基金会培育发展工作暂行办法（征求意见稿）》将社区基金会界定为按照《基金会管理条例》的规定依法登记，利用自然人、法人和其他组织捐赠的财产，为本社区公益慈善事业提供资金资助或从事本社区慈善公益服务的非营利性法人，属于非公募基金会。[1]世界上第一个社区基金会——克利夫兰基金会由克利夫兰信托公司总裁佛雷德里克·戈本于1914年在美国俄亥俄州克利夫兰市成立，他本人也被认为是社区基金会制度的先驱。美国是社区基金会的发源地，也是社区基金会发展最为完善的国家之一，截至2010 年，美国总共有超过734家社区基金会，总支出达到了42亿美元。社区基金会遍及美国50个州，在罗德岛和爱达荷州数量最少，分别只有一个，最多的是印第安纳州，达到了76个。[2]

社区基金会虽然属于舶来品，但对于我国社会治理创新和城市基层自治组织制度改革具有重要意义。社区基金会利用居民、企业或其他社会组织的捐赠，以增进社区内居民福祉为宗旨，致力于解决社区养老、扶幼、贫困、医疗卫生、文化建设等各方面的问题，弥补政府治理触角延伸不到的地区。从制度上来说，有利于基层治理“去行政化”，还原基层治理的“自治属性”，激励社区成员自主参与社区治理。在资金运用上，提高政府及捐赠资金的使用效率，优化资源配置，从根本上改变政府公共资金的使用方式。同时，社区基金会制度有助于培育“广泛慈善”的理念，慈善不再是富人专属，而应当是一种普遍的社会观念，每个社区成员都应为社区建设贡献力量。近十年，我国社区基金会开始起步。与西方国家相比，我国社区基金会具有起步晚、发展慢、类型单一、地域分布不平衡的特点。国内早年有一些地区曾经建立过一些类似社区基金会的组织，但影响有限。2008年，被称为中国第一家民间社区基金会的深圳桃源居公益事业发展基金会宣布成立，此后，社区基金会率先在深圳地区得到试点推广，尤其是十八大后，响应中央社会治理创新的号召，各地社区基金会的发展逐步走上快车道。

二、我国现行基金会税收优惠法律制度现状

税收是重要的经济杠杆，对资源配置起重要的调整作用。给予社区基金会以合理的税收优惠，对促进社区基金会发展具有重要意义。探索社区基金会税收优惠政策，利用税收优惠政策激励社区基金会发展，是推动社区基金会制度完善的应有之义。

（一）我国现行基金会税收优惠措施

在我国，社区基金会被界定为非公募基金，“非公募基金会不得面向社会公众募捐，其收入来源主要是公司或个人的捐赠，且收入规模有限，基本上是依靠发起设立的原始基金和运营基金而得到的收益”。[3]因此给予基金会和捐赠人以税收优惠是促进基金会发展的重要手段。以美国为例，美国税法实行累进制的高税率，越是高收入高资产，应缴税越高，但对慈善捐赠实行最高达50%的减免税优惠，同时对公益慈善机构减免税。[4]社区基金会从某种程度上来说属于特殊的基金会。《深圳市社区基金会培育发展工作暂行办法（征求意见稿）》第二十六条规定，市、区（新区）民政部门要积极协调财政、税务部门，为社区基金会提供公益性捐赠税前扣除资格和免税资格的认定，并为各类慈善捐赠活动提供便捷的减免税费服务。对于基金会享有的某些税收优惠，社区基金会同样享有。目前，我国给予基金会的税收优惠制度，涉及《基金会管理条例》、《个人所得税法》、《企业所得税法》、《契税暂行条例》、《公益事业捐赠法》《关于公益性捐赠税前扣除有关问题的通知》、《耕地占用税契税减免管理办法》《海关进出口货物减免税管理办法》等若干法律文件。这些法律文件确定了基金会税收优惠原则。总的来说，对基金会的税收优惠可以概括为以下几个方面：第一，对基金会非营利活动收入免征税；第二，个人或企业对基金会的捐赠，允许在一定范围内予以扣除；第三，在进出口环节，海关对外国政府或国际组织向基金会的捐赠免征增值税；第四，对基金会占用土地房屋用于法律规定用途的，免征相关契税。

（二）存在的主要問题

1.税收优惠法律规定散见于各类法律法规，未形成完整的体系。

目前，我国还未建立一部统一的公益事业税收优惠法律，现行基金会税收优惠制度散见于各种法律法规，难以形成完整的体系。首先，从内容上看，主要税收法律法规中基本没有专章规定基金会税收优惠制度。其次，从形式上看，各种优惠制度政出多门，各相关法律法规的发布机构包括全国人大常委会、国务院、财政部、国家税务总局和海关总署等，法律法规层级不同。一方面体现立法缺乏宏观性，另一方面也导致适用上的混乱，给基金会和捐赠者的税收申报造成障碍。

2.税收优惠资格认定标准及程序设计不甚完善

目前对于税收优惠资格认定的相关制度，主要规定在《关于公益性捐赠税前扣除有关问题的通知》（以下简称《税前扣除通知》）和《关于非营利组织免税资格认定管理有关问题的通知》（以下简称《免税资格认定通知》）两份文件中。从申请的实体条件来说，存在认定标准限制较多，行政部门自由裁量权过大的问题。例如，《税前扣除通知》第四条对税前扣除和免税资格认定的实质条件作了规定，设定了登记时间、年检合格和评估等级的标准。一方面此规定限制了基金会申请税收优惠政策的时间，导致基金会成立后不能立刻取得税前扣除资格资格，不利于基金会早期的发展。另一方面如“社会组织评估等级3A以上”等规定极为笼统，缺乏法定标准及操作程序，存在寻租空间。

从程序来说，存在的首要问题就是设置复杂，例如《税前扣除通知》第六条规定，获得公益性捐赠税前扣除资格需要分别向各级财政、税务、民政部门申请。复杂的设计增加了基金会取得免税资格的难度，挫伤了捐赠人的积极性，降低行政效率，增加行政部门的工作负担。其次是免税资格和税前扣除资格取得的时间并不一致，依据相关法律法规，基金会免税资格在设立当年即可获得，而税前扣除资格另有时间要求。最后，不论是《税前扣除通知》还是《免税资格认定》，都没有规定任何程序救济措施，一旦被取消税收优惠认定资格，难以获得救济。

3.公益性捐赠不允许结转扣除

《企业所得税法实施条例》规定，企业发生的公益性捐赠支出，在年度利润总额12%以内的部分，准予在计算应纳税所得额时扣除。《个人所得税法》规定个人的公益捐赠额未超过纳税义务人申报的应纳税所得额30%的部分，可以从其应纳税所得额中扣除。

法律并不允许公益捐赠在以后年度结转扣除，此种安排限制了捐赠人的捐款限额。对此，有必要借鉴其他国家的经验，允许公益性捐赠在一定年度内结转扣除，鼓励企业和个人大额捐赠。

4.缺乏有效监督机制

目前，法律文件中仅对应当取消税收优惠政策的情况进行了列明，并没有具体规定通过何种方式对基金会税收优惠政策有效期或相关资格进行后续检查，实践中也的确没有相关部门承担此职能。有学者认为，应当由税务机关承担税收优惠资格后续检查的职能，“在接受审查的问题上，我国的立法应继续规定，税务机关有权检查纳税人是否符合取得税收优惠资格的实质条件”。[5]与此同时，我国目前并无基金会向税务机关提供信息的法律依据，其他主管部门虽然可以获得相关信息，但没有同税务部门共享的义务，在这种情况下，无疑对后续监督造成不利影响。

三、对社区基金会税收立法的分析与建议

（一）制定单独的基金会税收优惠法律，完善基金会税收法律制度

2004年《基金会管理条例》明确提出了基金会税收优惠的原则，但存在的问题就是法律层级低，权威性较差。现行对公益捐赠及公益事业团体的税收优惠具体操作要求散见于各类法律文件，缺乏整体立法规划。为改变目前基金会税收优惠法律依据的混乱状态，有必要建立一部涉及基金会乃至整个公益事业团体组织的税收优惠法律，以进一步规范基金会税收征收，完善捐赠人扣除制度，为基金会发展营造良好的制度环境。

（二）扩大享受稅收优惠政策的范围，应对基金会营利性收入给予税收优惠

现行法律对基金会非公益性活动收入予以课税，《营业税暂行条例》规定基金会非因公益目的而从事培训、咨询以及房产出租获得的收入，属于应税收入。目前我国相当一部分基金会收入有限，在这种情况下对其课税，不利于基金会可持续发展。基金会开展营利性活动有助于弥补捐赠资金的不足，因此有必要对其具有公益性质的收入予以税收优惠。

（三）完善基金会税后优惠资格认定标准及程序

随着经济的发展和社会观念的更新，我国慈善事业不断发展，各类公益组织不断设立，尤其是社区基金会制度的推广，可以预见在未来的几年社区基金会数量将大幅增长。放宽基金会税收优惠资格认定标准，简化资格认定程序，优化评估体系应当成为以后发展的方向。

（四）加大税务监督力度，优化税务管理机制

为规范基金会税收优惠后续审查制度，一方面要加快建立各部门协调一致，信息共享的税务管理机制。对于税收优惠资格的认定，不是授予了就结束了，必须完善后续评估机制，引导基金会严格税务操作。法律将非营利组织免税资格的有效期设定为五年，存在后续税收优惠资格审查监督的必要。有学者提出，税务部门必须加强对基金会财务活动的监督，如结合基金会年检可对基金会免税主体资格进行检查，将具体税收优惠同基金会开展公益活动的绩效挂钩。[6]同时，由于目前我国基金会管理主要涉及的部门有财政、民政、税务及工商等部门，有必要建立各部门信息共享机制，以完善基金会税务管理。

我国基金会起步较晚，属于新兴的社会力量，社区基金会更是如此，基金会税收制度实践也还在摸索阶段，未来，逐渐放宽税收优惠资格的范围，注重资格审查，是基金会税收制度变革的核心，应该分步实施税收调整制度改革，循序渐进，根据我国基金会的运行状况和制度设计来逐渐实现变革。（作者单位：华东政法大学经济法学院）

参考文献：

[1] 《深圳市社区基金会培育发展工作暂行办法（征求意见稿）》第三条

[2] 本刊综合：《美国：社区基金会的发源地中国社会组织》，2015年03期

[3] 利昂·E·爱力舍、靳东升、卡拉·W·西蒙：《中国非营利组织适用税法研究》2004 年版，http：//siteresources.worldbank.org.

[4] 刘建文：《社区基金会：促进社区自治发展的新思路——产生、特征、本土化建设策略及其意义》，《云南行政学院学报》，2008年第3期

[5] 张学军：《基金会享受税收优惠的体制重建研究》，《当代法学》，2015年第4 期

[6] 郑苏晋、王汀汀：《基金会适用税收政策研究》，《税务研究》，2007年第6期