新食安法框架下进出口食品安全管理改革的路径探索

徐海涛　韦伟

新《食品安全法》（以下称新食安法）已经公布并将在今年10月1日起实施，该法第六章“食品进出口”由之前的8个条款增加为11条款，内容变化较大。今后进出口食品安全管理工作均应围绕这些规定开展，在当前国家加大力度促进社会各个层面改革创新的大背景下，如何确保进出口食品安全管理改革于法有据、有序推进，笔者想借此机会结合工作实践谈一些认识和体会。

一、依法开展改革探索的基本思路

2015年是全面深化改革的关键之年，是全面推进依法治国的开局之年。支树平局长在全国质检工作会议上指出，“允许基层单位敢闯敢冒、先行先试”，“用基层探索的经验教训促进顶层设计修正完善，为全面深化质检改革积累经验、作出贡献”。 近年来，在出口食品方面，通过加强从源头到最终产品的全过程管理，使得我国出口食品安全稳步提升；但随着形势的发展，一些传统工作做法还跟不上国家对外贸稳增长和推进贸易便利化的要求。在进口方面，通过实施准入制度、加强口岸检查，保证了进口食品安全；但在进口贸易飞速增长的情况下，如何确保做法符合国际惯例、如何使得工作更能服务外交外贸大局已成为新时期的重要使命。从新食安法第九十九条来看，对出口食品的管理做了最大简化，出口食品的检验监管模式必应有重大变化和调整。而法中单独对进口食品做出规定的就有8条，可见在进口食品管理方面的工作还任重道远。那么，如何主动适应经济发展新常态，全力推进监管制度改革创新？传统的出口食品检验检疫模式需要怎么改变，改哪些环节？如何对进出口企业做到有效监管？如何提升把关效能，落实贸易便利化措施？改革与法律法规、规章又有哪些冲突等等问题，就需要在新食安法框架下逐一梳理、研究、解决。改革是由问题倒逼而产生，要在不断解决问题中深化。为此，根据总局顶层部署，在新食安法修订框架逐步明朗直至发布的阶段，山东检验检疫局坚持问题导向，不断寻找改革的热点、难点、重点，提出“放、管、转、建”的改革思路和“集成管理、流程再造、删繁就简、于法周延”的改革方法，指导进出口食品管理改革工作。

（一）以集成管理为指导。所谓集成，就是通过要素的整合达到1+l>2的效果。改革过程中，我们提出了深化目标集成、信息集成、组织集成、过程集成的要义、内涵和本质的要求，既将其作为工具又作为方法，在改革中找到系统集成的路径，最大限度释放改革红利。尽管当前检验检疫体制机制、监管模式等存在诸多问题，业务改革的突破还有制度和法律障碍，但在现行法律制度框架下，应当在管理理念和管理方法上进行大胆探索和创新，向管理创新要“红利”。因此，我们在业务改革的设计中，无论指导思想的定位、基本原则的把握，还是主要任务的部署，都充分体现了集成管理理念。

（二）以流程再造为核心。所谓流程再造，就是把以工作职能为中心转变为以工作流程為中心，将原来因为职能划分原因隔断的工作流程，通过部门之间、系统内外的协调配合，以整个业务流程为主线进行整合再造，删除形式化的不增值的环节，合并功能重叠的过程，解决协调不透、接口不畅、规定重复的问题，提升效率、完善服务。比如检验放行方面，在“一个窗口”平台下，协调关检之间、检验检疫内部等各个流程，探索实施快速验放模式，优化流程、精简环节、压缩时限，并加强和改进事中、事后监管。

（三）以删繁就简为重点。当前，食品安全管理的个别方面还存在条目林立、程序繁琐的情况，服务对象一些负面反映也较多。我们既要继承传统、兼收并蓄，珍惜检验检疫工作体系的精髓，又要坚持底线思维，打破工作惯例和思维定势，做到优化、完善、发展。通过改革将检验检疫资源从普遍的无差别监管中解放出来，实现对重点领域、关键环节、敏感商品的精细化、有效性、科学性管理，实现监管效能和贸易便利的提升。比如，要严格进口管理、要构建国际共治格局、要简化审批流程等。

（四）以于法周延为原则。习近平总书记提出“于法周延、于事简便”，老话题里有新内涵。简而言之就是一切管理改革创新活动都应在法制的框架下进行，包括了实体周延、程序周延、本意周延和判例周延等多个方面。如果说删繁就简和流程再造解决“放”和“管”的问题，于法周延则解决“转”和“建”的问题。其中，我们着重解决了两方面的关系，一是突破与法律法规的关系。要“先立后破”，改革创新不是依法行政的例外，改革不能突破法律红线。二是改革与制度固化的关系。要及时将改革成果固化，通过规范管理体系文件、推动和保障改革推进和工作质量。

二、业务模式改革创新的具体做法

在进出口食品安全管理改革创新方面，山东检验检疫局相继出台了《推进业务体制改革实施意见》《进出口食品安全管理改革指导意见》《进口食品安全管理体系构建实施意见》等指导性文件，面向全省系统提出了进出口食品安全管理改革的总体要求和工作目标，细化部署了9项基础工作和2项具体工作。

（一）九项基础工作。

一是转变检验检疫监管理念，着力建立政府主导、检验检疫监管、企业诚信、行业自律、第三方认证采信等多方参与的进出口食品安全管理和工作方式。二是突出风险管理核心地位，探索建立涵盖各类进出口食品、市场主体、第三方机构等检验检疫监管对象的风险评估工作机制，把握问题导向，形成常态化工作制度，促进工作程序化。三是强化安全监控总抓手作用，加强监控计划的落实，着力提升监控计划的执行能力，全面实施出口食品安全风险监控工作计划，逐步推进进口食品安全风险监控计划。四是强化食品安全多元共治、齐抓共管，突出地方政府主体地位，落实企业主体责任，加快行业诚信体系建设。五是发挥出口食品农产品质量安全示范区平台效应，充分利用技术优势和引领、指导作用，按照上下联动、横向联合的方式，推动地方政府在示范区工作中的领导和协调作用。六是发挥电子监管把关效能，提高进出口食品安全管理的信息化、智能化，着力实现执法业务的规范统一。七是完善质量安全问题调查处置机制，在巩固“内查外排、内外并举、标本兼治”的质量安全调查处理改进工作机制基础上，进一步拓展调查渠道，创新工作方式。八是加强检验检测能力建设和技术支撑，组建食品安全检测专家队伍，加大技术储备，推进进出口食品检验检测数据的共享和有效利用。九是以质量提升引领行业发展，提高企业发展的质量和效益，全力打造具有核心竞争力的出口新优势。

（二）两项具体工作。

一是在出口方面，结合形势发展要求，改进工作方式，再造工作流程，将过程监管式和结果式监管两种方式相结合，形成“监管为主、检验验证”的出口食品安全监管模式。采取的措施包括：全面推行无纸化报检，引入“合格假定”理念，推行“即报即放”的快速核放模式。实施“管放分離”监管模式，删减不必要的程序性流程和记录，实施“一企一案、一厂一策”，实现由“个人包干式监管”向“管放分离”模式的转变。简化企业备案程序，推动地方政府履责，对来自国家级示范区内的企业，在申报材料审核合格后直接给予备案；对初级农产品生产企业采取的“一体分厂制”制度，探索建立初级农产品的新型监管模式；改革出口食品安全监管制度，建立基于风险分析的出口食品安全监督抽检制度。二是在进口方面，找准突破口，按照“责任明晰、覆盖全程、基于风险、预防为主、有源可溯、多方协作”原则，完善进口食品“入境前准入、入境时查验和入境后监管”的全过程管理，构建合法、科学、规范的进口食品安全管理体系。采取的措施包括：严格监督入境前市场主体责任的落实，探索对境外食品生产经营企业、国内进口商的有效管理方式，督导企业落实责任。科学开展入境时口岸检验检疫监管，出台措施推进口岸检验检疫配套设施建设，全面实施集中查验，实施基于风险的预先申报、预先检验、分级查验制度，探索实施进口食品安全风险监控计划。巩固完善入境后追溯监管链条，监督进口商做好追溯管理，扎实构建检地联动工作机制，合理利用第三方资源等。

三、取得的阶段性成效和下步努力方向

（一）取得的阶段性成效。一是简化了检验流程。

传统的出口食品放行大概涉及10余个环节，经改革后流程和时限已大为缩短。辖区聊城局将出口禽肉检验放行纸质单据流转环节由13个减少至3个，电子单据流转环节由10个减少至6个，单批平均放行时间从3.8天减少到0.68天。二是服务了企业便利。山东聊城凤祥集团反映，实施模式改革后，其每批货物平均库存周期缩短了7天，提高了物流效率，盘活了资金，每吨产品减少成本50元，这一优势也为企业赢得更多客户订单。三是落实了主体责任。对产品质量控制水平高、自检自控能力强、诚信守法的企业在备案准入、进出口放行方面给予最大便利。想要满足快速验放的条件，前提就是企业质量主体责任是否落实；想要获取示范区“即来即备”的优惠政策，前提就是地方政府创建的示范区是否达标。四是提升了工作能力。将一线检验检疫资源从普遍的无差别监管中解放出来，实现了对重点领域、关键环节、敏感商品的精细化、有效性、科学性管理。一线人员将工作重心转向风险管理研究、转向体系监管有效性研究、转向应对技术性贸易措施研究上来，懂法律、懂业务、懂政策的复合型食品安全监管人才队伍逐步形成。

（二）下步努力方向。在学好、用好新食安法及其实施条例前提下，着重做好以下三方面工作：一是继续加大改革力度。根据质检总局对进出口食品安全工作的部署，主动适应经济发展新常态，全力推进监管制度改革创新，积极实施国际共治战略；进一步简化流程，提高检验检疫监管效率；落实国务院加强进口的部署，推行进口食品集中查验，提高查验效率，提高检出率；对进口食品试点快速核放，提高通关速度；落实市场主体责任，推动地方政府履责，营造社会监督氛围，构建国际共治格局。二是深入总结改革成果。为确保一线改革成果得到体现，继续对一线的经验做法进行总结，尤其是在进口食品管理方面争取形成一批可推广、可复制的管理方法，固化为管理制度，为总局改革创新提供素材。三是加强理论研究提升改革质量。重点是加强安全与服务、改革与稳定、创新与法治、应急与常态等涉及改革创新的关系研究，为中国特色质检理论体系研究贡献力量。（作者单位：1.山东出入境检验检疫局食品处； 2.聊城出入境检验检疫局）

基金项目：国家质检总局科技项目《现代进出口食品安全管理和工作方式的研究》（项目编号2014IK132）资助项目。