滚动预算方式对高校预算编制的影响分析

刘双喜　周松年　石蕾　樊郁真

摘 要：滚动预算是为了保持国家财政持续稳定而对预算管理管理制度进行的改革，20世纪中期特别是20世纪90年代以來，西方国家特别是OECD国家采用的通行做法。我国随着市场经济体制改革的不断深入，国家治理模式的变革，财政部为适应经济社会发展需要，我国财政部门预算逐步实施滚动预算。高校系统作为一个培育人才、进行科研的一个独特系统，为适应预算管理体制改革需要，需对滚动预算编制方式对高校的影响进行研究，以便更好适应国家的滚动预算编制需要。本文在对年度预算模式、滚动预算编制方式对比分析、提出滚动预算优势基础上，提出了滚动预算编制方式对高校的影响。

关键词：滚动预算；预算编制；高校；影响

1.引言

随着我国市场经济体制改革的不断深入，政府作为市场的服务与管理者，其职能也随之发生变革，现代国家治理理念与方式已深入到政府职能的方方面面，财政制度、政策作为国家治理模式的一种重要手段，对满足社会公共基本职能的资金分配方式也不断发生变革，预算作为公共财政制度的基础，在国家掌控经济总量平衡、调节经济均衡发展、优化资源配置、促进经济社会持续健康发展等方面具有重要作用。随着经济社会发展，我国现行预算管理制度也暴露出一些不符合公共财政制度和现代国家治理要求的问题，主要表现在：预算编报与发展规划脱节，年度部门预算只体现年度经费情况，跨年度预算平衡机制尚未建立，预算管理和控制方式不够科学，年度内经费调整事项多；夸年度发展专项经费管理较零碎，经费需求建设内不直观，财政结转结余资金规模较大，预算资金使用绩效不高等。为推进财政可持续发展，我国借鉴西方一些国家财政管理经验，积极推进预算编报方式和财政资金分配方式改革，变年度部门预算方式为滚动预算编报方式，相关试点工作目前已在河北省、河南焦作市、深圳市等省市展开，全面实施滚动预算也将为期不远，目前财政部已出台滚动预算编制的指导意见，要求全国各地在编报年度部门预算时需启动三年期滚动预算编制。

2.滚动预算的优势分析

滚动预算相对年度部门预算而言，注重过程管理和绩效评价，具有规划性、全局性、延续性、前瞻性、变化性、指导性与绩效性优势特点，具体分析为：

2.1实施滚动预算，有助于提高预算的准确性

滚动预算可以将原本1年的预算周期扩大到3年，克服了年度部门预算以年度为限的短视行为，以规划任务完成时间为着眼点，具全局性，在执行过程中对项目和经费实行动态管理，能有效推进目标建设的明确性、工作进展的有效性，使项目建设更具可行性，且在后2年预算滚动编制时中能根据经济形势和政策变化随时对最初预算进行修订，实现经费的动态把控，提高了预算的准确性。

2.2实施滚动预算，有助于提高资金的使用效益

实施滚动预算能有效减少沉淀资金，提高资金使用效益，在对项目库的管理过程中，按轻重缓急进行安排，能促进执行部门集中有限资金进行项目建设，减少资金的占用或闲置，同时对建设项目所需资金按进度计划安排，减少了年度内项目资金结转的可能性和占用，使在年度内收入一定的情况下，使剩余资金可安排在其他急需项目上，这样最大可能地整合资金、集中财力解决事关经济和社会发展大局的重大问题，既有利于保证重点项目需求，也有助于硬化预算约束，改善预算项目执行效率，提高了资金统筹力度和使用效率。

2.3有利于提高预算编制质量

实施滚动预算，通过立足长远、符合规划、贴近实际组织筛选预算项目，进一步增强部门预算的透明度，特别是对发展性重点支出项目预算实施跨年度管理，增强各年度之间财政支出的连续性，有利于财政运行的平衡和稳固，提高了预算编制的质量。在编制过程中，各部门参与沟通、协调，积极参与到预算编制过程，进行全局性组织，提高了预算信息质量，避免了年度部门预算编报过程中的财务部门单独奋战缺陷，一定程度上规避了预算编制风险。

2.4是有利于防范财政风险

各部门按照规划目标提前谋划大事和资金筹措方案，将有效提高财政资金分配的前瞻性、计划性和整体配置效益，集中财力解决经济和社会领域内的重大问题，防范财政风险。

开展滚动预算、加强财政资金的计划性、过程管理和绩效评价是我国财政改革目标的大势所趋。教育系统作为社会公共职能的履行者、服务管理者，具有公益性目的，属于公共财政资金支出范畴，为实现公共职能最优化、价值最大化目标，必需取得公共财政资金的扶持。为适应财政分配体制改革的需要，取得财政资金资源在分配中的竞争优势，高校系统在主动适应滚动预算编制要求基础上，充分发挥高校系统的比较优势，积极研究滚动预算对教育预算编制方式的影响，并采取相应对策。

3.滚动预算编报方式对教育系统预算编制的影响分析

3.1滚动预算编制管理要求高校系统发展规划制定的影响

发展规划是单位或部门未来发展的方向和目标，预算主要看单位的发展规划，滚动预算编制中对项目的审核确认立项标准，其中一条重要依据就是判断上报项目是否符合经济和社会发展规划，符合经济和社会发展的项目才能进入项目库管理，不符合发展规划、不切实际或粗制泛造的项目不予立项支持。从而形成发展规划决定预算项目，预算项目又反作用于发展规划，要求编制发展规划符合经济和社会发展总体规划，发展项目规划上要更加具体、切实可行，能分阶段落实，不能泛泛而谈。

从经费保障角度来看，预算的关键是怎么实现与国家的中期规划衔接，通过什么手段去衔接。年度部门预算考虑年度性，很难做到这一点，而三年跨期滚动预算，就能与国家的五年规划甚至更长的战略规划衔接起来，使中期预算安排和年度预算安排相结合，能于中期规划和长期战略相吻合，不出现偏离，这也是实施跨年度预算的优势所在。中期财务规划制定系统详尽的财政计划，做好财力保障，实现财政预算与政府中长期规划目标的协调统一和有机结合，确定科学合理的资源分配机制，通过预算编制实现，通过制度强化约束，增强预算的可预见性，将公共政策目标与预算过程紧密结合起来，使有限的财力发挥最大的作用。

3.2滚动预算编制要求高校系统决策理念的影响

在年度部门预算编报方式下，计划和决策都是当年度的，与当年编报下年度的预算基本上处于脱节状态，预算的约束力差，领导个人意志比较强，导致预算调整情况多；滚动预算编报方式下，实现跨年度预算滚动平衡，年度决策由滚动期规划决定，决策方式就从年度决策变成中期决策，由当年决定当年的事变为当年谋划当年及滚动期事，意味着决策方式的重大调整，政府治理理念的调整。决策方式不变而预算的滚动编制就失去了原有意义，推行时也就阻滞不前。

3.3滚动预算编制要求对高校系统财务信息公开的影响

推进预算公开透明，实施全面规范、公开透明的预算制度，增强政府理财工作的透明度，减少政府自由裁量权，充分发挥预算公开透明对政府部门的监督和约束作用，让财政资金在阳光下运行，是预算改革的重要目标。滚动预算方式实行全口径预算，要求预算编制完整、全面、全方位、全口径，提高预算活动的透明度，达到预算分配的公平性，提高政府可统筹能力。修改后的预算法不仅将“预算公开”写入法律，还规定了公开的时效和內容。

3.4滚动预算编制方式下对高校系统预算编制基础信息的影响

年度部门预算编制方式下，总体上人员经费按人头、公用经费按定额，事业发展专项按预算年度需求进行核定，编制原则为以收定支，收支年度平衡；滚动预算下，人员经费和公用经费按年度部门预算编制方式进行核定，对发展专项，以发展规划为基础，以是否适应经济社会发展总目标为审定依据，以滚动周期为期限，实现滚动周期内的资金收支平衡，而不局限于某一年度，编制过程中实行全口径、全方位预算。

3.5滚动预算编制对高校系统发展项目日常管理的影响

滚动预算编制对发展项目的管理影响方面，一是表现为对高校发展项目立项的影响，项目立项应立足于经批准的发展规划贯彻落实方面，按照中长期规划明确的重点支出方向，编制具体翔实、有效可控的项目概况和实施规划、绩效评价指标，进行项目申报；同时将中央提前通知的专项转移支付项目纳入编制范围，增强滚动预算编制的完整性，经上级审核批准后纳入项目库管理；二是对项目管理的影响，对重点支出项目预算实施跨年度管理，与规划、发展目标保持一致，分年度滚动测算并投入经费，同时开展项目的绩效过程跟踪管理、完成后的绩效评价；另外，对项目责任人的责任要求更高，预算项目执行绩效要求每个支出项目都要有明确、量化、分阶段的预期经济社会绩效目标，建立绩效评价结果与预算安排相结合的运行机制，提高财政资金的使用效率与配置效能预算基础。

3.6预算编制手段和技术对高校系统大数据信息技术的影响

信息化处理进入大数据时代后，电子信息数据发展和应用更加广泛，对滚动预算的编制提供了可行性客观条件，在滚动预算下，预算基础数据的处理，项目库的建设、审核与日常管理、执行过程的监督跟踪、执行结果的绩效评价，批量数据的云传输等，都需电子信息技术的支撑，以便提高编制效率、执行效果和社会效益。

3.7滚动预算编制对高校系统预算管理人员的影响

滚动预算对高校系统财务人员的专业水平提出了挑战。编制财政滚动预算是一项持续不断、不断滚动的工作，所需的专业知识面广， 预算编报过程要求全程参与预算管理，从预算基础数据的收集归纳汇总、执行过程的动态管理，到执行结果的评价监督都需全程参与，同时要求参与到单位发展规划制定和周期决策过程，时刻与资金使用单位保持密切的沟通与联系，需具备良好的会计金融、财务管理专业知识、视野开阔的宏观预测知识、良好的沟通技巧。

3.8滚动预算编制对高校财务管理模式的影响分析

目前，我国财务管理模式还是一种静态模式，高校系统更不例外。静态模式以年度为单位，进行零基预算，对国家收支平衡、经济稳定发展情况下，这种模式比较适应，但对经济发展波动较大或国际震荡年度，则不适合年度平衡，造成年度间的赤字或结余，不利于年度间的收支调剂均衡，也不利于数据的统计分析，不便于作为国家发展战略的参考依据。滚动预算模式下，要求财务管理进行动态管理，人员经费进行动态维护，发展专项进行动态监控，收入方面进行滚动统计，结余结转下年进行调剂，随时修订偏离于发展规划或决策情况，保证经济社会发展的有序性、稳定性。

3.9滚动预算编制带来对高校发展项目绩效评价的影响

开展预算项目的绩效评价是我国财政改革体系的重要组成部分，也是改变以往重投入轻产出、重分配轻管理、重支出轻效益的预算管理模式，是开展滚动预算进行过程管理过程的重要内容。实行滚动预算，在绩效评价方面，要加强预算项目的绩效过程管理，提高透明度，加强资金的使用过程监督，开展跨年度绩效评价模式，项目结束后同时开展绩效全面评价。这种绩效评价方式动态评价和静态评价相结合，较为直观，整体把握性强。

4.结语

高校系统作为公共职能履行部门，立于财政改革浪潮，要未雨绸缪，加强公共职能中长期规划的制订和运行机制管理，提高国家治理意识的改革，保持规划发展和项目的延续性，加强预算信息化建设，提高系统内预算编制人员和相关部门负责人预算理念和技能，积极做好应对实施全面滚动预算的应对之策，立足现在，筹划将来，成为预算编报方式改革中的弄潮儿。（作者单位：南京体育学院）

江苏高校哲学社会科学研究一般项目.滚动预算对高校预算编制的影响及对策研究. 2014SJA003

参考文献：

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