农产品质量安全法规对农户生产行为的影响

莫鸣++包翠文++刘利萍

摘要：我国已经形成以《农产品质量安全法》为基本法的一整套完整的农产品质量安全法规体系，对农产品产地环境保护、农业投入品使用和农产品生产过程管理等方面制定了生产规范性要求。通过对375个农户的调查发现，存在农户缺乏对农产品质量安全法规的了解和农产品质量安全政策的执行效果较差等诸多问题，并从农户和政府两个层面分析问题产生的原因，主要表现为农民对农产品质量安全法规的认知存在偏好、农产品质量安全法规的宣传不到位、农民生产行为的选择存在路径依赖性和农产品质量安全法规的执行效果不好等原因，最后从法规宣传、法规引导和政府监管等方面提出了相应的对策与建议。

关键词：农产品质量安全法规；农户；生产行为

中图分类号： F324文献标志码： A文章编号：1002-1302（2015）09-0475-03

农产品市场因质量信息不对称而导致市场失灵，政府监管是保证农产品质量安全的有效办法，法规是政府实施监管与规范生产经营者行为的主要依据。目前，我国已经建立了以《农产品质量安全法》为核心的农产品质量安全法规体系，对规范农产品生产者、经营者行为，保障消费者利益而言意义重大[1]。近年来，我国农产品质量安全事件时有发生，绝大部分是由于农户生产行为不规范造成的，如“毒韭菜事件”“毒豇豆事件”“瘦肉精事件”等。农户生产行为对农产品质量安全的影响主要体现在农户对农药、兽药及化肥等农用化学品不科学、不合理使用上，不合理地施用化肥以及滥用农药、兽药是造成农产品中有毒有害物质超标的重要原因[2]。食品安全控制的源头在农产品生产环节，涉及产地环境、农业投入品、生产管理等关键控制点，除产地环境主要受工业“三废”排放影响外，农业投入品与生产管理这2个控制点都与农户生产行为选择与实施密切相关。

1农产品质量安全法规对农户生产行为的规范性要求

2006年4月我国颁布实施《农产品质量安全法》，标志着我国已经形成以《农产品质量安全法》为基本法的一整套完整的农产品质量安全法规体系，既包括《标准化法》《环境保护法》《水污染防治法》《反不正当竞争法》《消费者权益保护法》《农业法》《种子法》《进出境动植物检疫法》《动物防疫法》等一般性法律，也包括《兽药管理条例》《农药管理条例》《饲料和饲料添加剂管理条例》《农业转基因生物安全管理条例》等专门性法规。

1.1农产品产地环境保护的规范性要求

农产品生产离不开土壤、空气、气温等自然环境，所以农产品产地环境安全是农产品安全生产的基础。通过立法来加强农业环境保护，是从源头确保农产品质量安全的制度保障。目前，我国对农产品产地环境保护方面的法律法规很完善，除《环境保护法》《水污染防治法》等专门性法律外，农业部还专门制定了《农产品产地安全管理办法》，全国大多数省市也实施了《农业环境保护条例》。

1.2农业投入品使用的规范性要求

农业投入品是农产品生产必要的生产要素投入，包括农用生产资料、农用设施设备，农业投入品的安全性直接决定农产品是否达到质量安全标准。从目前发生的农产品质量安全事件来看，主要表现为农药、兽药、饲料及饲料添加剂等农用生产资料不合格或药物残留超标问题。我国制定的《兽药管理条例》《农药管理条例》《饲料和饲料添加剂管理条例》对农用生产资料使用作了专门性的规定，《农产品质量安全法》规定了农产品生产者要合理使用农业投入品，禁止使用国家明令禁止使用的农业投入品。

1.3农产品生产过程管理的规范性要求

目前，我国对农产品生产过程的质量安全管理方法采用生产记录档案管理，如《农产品质量安全法》要求农产品生产企业、农民专业合作经济组织建立农产品生产记录。但是，该法并没有对农户生产行为提出强制性要求，只鼓励农户建立农产品生产记录，主要是考虑到我国农户数量庞大、农业生产组织化程度低。通过建立健全生产记录档案管理，可全面真实掌握农产品生产过程投入品使用情况、生产数量、销售去向，同时加强农产品生产者自律约束，有利于农产品质量提高。近年来，农业部实施了农产品认证制度，要求无公害农产品、绿色食品、有机产品、农产品地理标志农产品生产基地必须建立生产记录。

2农产品质量安全法规对农户生产行为的影响

2014年7—8月，笔者利用假期组织了3个团队调查了湖南省、江西省、江苏省、四川省、山西省、贵州省、内蒙古自治区、辽宁省等8个省区20个县市的农村，调查地区包括湖南省长沙县、浏阳市、湘阴县、衡南县、华容县、醴陵市、攸县、涟源市，江西省临川县、武宁县，江苏省灌南县，四川省合江县、宜宾市，山西省太谷县、昔阳县、孝义县，贵州省荔波县，内蒙古自治区赤峰市，辽宁省喀喇县。采用随机调查方式，发放调查问卷400份，收回有效问卷375份。

2.1调查样本的基本统计特征

根据有效问卷，整理样本基本特征，得到被调查对象的社会人口基本统计特征（表1）。调查对象中男性占58%，女性占42%；31%的样本集中在35岁以下，24%的样本集中在36～45岁，33%的样本集中在46～60岁，61岁以上的老人占12%；调查对象的文化程度主要是中学及以下文化，小学、初中、高中文化比例分别为22%、43%、22%，具有大学文化的人较少，只占12%；从事农业生产年限20年以内占72%，31年以上占13%；从事农业生产、外出务工的占比分别为40%、39%，外出经商、其他类型占比分别是9%、12%。调查对象的男女结构比例与我国社会人口特征一致，年龄结构以青年、中年人为主，文化程度以中学文化为主，大部分调查对象以务农、务工为主，上述特征切合我国农村的实际情况。

表1375位被调查者的基本统计特征

统计指标分类指标人数（人）比例（%）性别男21758女15842年龄 35岁及以下1173136～45岁892446～60岁1253361岁及以上4412文化程度小学8422初中16343高中8322大学4512从事农业年限1～10年1694511～20年1012721～30年551531年及以上5013主要职业农业生产14940外出务工14839在外经商349其他4412endprint

2.2农户对农产品质量安全法规的了解状况

农户了解农产品质量安全法规相关规定对其行为选择与规范有重要意义。表2表明，63%的调查对象对《农产品质量安全法》有所了解，只有15%的调查对象很了解，有22%的调查对象不知道该法规；对《食品安全法》的调查情况也大致相同，大部分人有所了解，只有少部分不了解。调查对象对《农药管理条例》《兽药管理条例》有所了解占比分别为43%、10%。从获取信息途径来看，农民主要通过电视了解农产品质量安全相关政策，占54%，其次是通过村委会、乡镇政府及农技站的宣传，分别占30%、26%、24%。主要是由于农民看不懂与宣传不到位导致不了解法规分别占48%、43%，只有18%的农民不愿意了解，也有8%的农民因文化水平低而无法了解法规。

表2农户对农产品质量安全政策的认知

统计指标分类指标人数（人）比例（%）农产品质量安全法很了解 5615部分了解23663不知道8322食品安全法很了解 51部分了解25167不知道7319农药管理条例知道16343不知道21257兽药管理条例知道3910不知道33690了解途径（多项选择）自己看书10327看电视20354合作社（协会）宣传5114邻居或家人告知7620乡镇政府宣传9926乡镇农技站宣传9124村委会宣传11430影响因素（多项选择）不想知道6918不识字318看不懂17948没有宣传16043

2.3农产品质量安全政策的执行效果

农业生产方式与政府监管行为对农产品质量安全政策的有效执行有很大影响。表3表明，农民在农业生产中主要凭借自己经验进行操作，占62%，按照相关规定进行操作只占25%，13%的农民按照别人介绍的经验进行操作。51%的调查者认为只有少部分人比较遵守法规，34%的调查者认为大部分遵守，认为没有人遵守的只有7%。认为政府对生产环节进行监督的有53%，在生猪屠宰现场进行检疫占比为76%。74%的调查者对政府监管效果评价感到比较满意或很满意，26%的调查者觉得很不满意。认为农产品质量法规能够很好地被执行的只有12%，71%的调查者认为只有部分被贯彻执行，17%的调查对象认为没有执行。

3农产品质量安全法规对农户生产行为缺乏约束力的原因

3.1农民对农产品质量安全法规的认知存在偏好

农产品质量安全法规对农民生产行为、消费行为进行了相应规定，但农民往往偏好了解与自己作为消费者的利益保障相关的法规知识，对指导其生产行为的法规却不了解或不愿意了解，如农民对《食品安全法》的了解程度比对《农药管理条例》的了解程度高很多。这种认知偏好是小农意识形态的体现。小农意识是小农经济中农民身份、地位的体现，小农经济中的农民以“家”为单位，农民非常清楚地划分社会与个体的利益。小农经济及“家”的封闭性，必然产生以“家”为单位的自私自利观念[3]。

3.2农产品质量安全法规宣传不到位

《农产品质量安全法》《食品安全法》等法规已经颁布多年，调查中发现，仍有相当一部分农民是“法盲”，对一些基本的农产品质量安全法规政策不知道或不了解。笔者调查结果与郝利等的结论[4]一致。实际上，农产品质量安全法规政策

表3农产品质量安全政策的执行效果

统计指标分类指标人数

（人）比例

（%）自己生产操作行为按照相关规定实施9525 凭自己经验23162 按照别人经验实施4913 邻居遵守法规情况都是的308 都不是00大部分遵守12934 少部分遵守19051 没有人遵守267 农产品质量安全法规实施效果能够被很好地执行4412 只有部分要求被执行26771 没有执行6417 政府对生产环节监督有19853 没有17747 市场检测经常有10628 偶尔有20555 没有6417 生猪屠宰现场检疫经常有11130 偶尔有17246 没有9225 政府监管效果评价很不满意9626 比较满意23863 很满意4111

不仅是政府监管部门的执法依据，更是农民生产与生活的行为规范，作为生产者来说，要知道如何避免引发农产品质量不安全的行为；作为消费者来说，要懂得如何维护自身权益。从农民了解农产品质量安全法规的途径来看，仅依靠政府（村委会、乡镇政府及农技站）进行宣传还不够，没有充分发挥合作社（协会）的宣传作用；宣传形式比较单一，仅仅是文字材料的展示，无法调动农民了解法规的积极性。

3.3农民生产行为的选择存在路径依赖性

长期以来，农民在农业生产技能与方法获取上，基本是采用师徒式传授方式，从父辈那里获得基本的农业生产知识，然后凭借生产实践逐渐摸索形成一套自有的“生产经验”，如施肥施药技术、栽培技术等，而且随着年龄的增大，更加依赖于自我的经验积累。研究表明，农民年龄越大，越倾向于不选择安全的农业生产技术[5]。近年来，我国农业新技术快速发展，种子、肥料、农药等农业投入品更新换代速度较快，农民因为文化程度普遍较低，很难适应现代农业科技发展的要求，在生产行为的选择上还继续沿用过去的“生产经验”。如果没有按照科学的方法进行施肥施药，往往存在过量施用化肥农药、未按照安全间隔期来使用农药等问题，不仅影响农作物的生长发育，还严重威胁农产品质量安全。

3.4农产品质量安全法规的执行效果不好

农产品质量安全法规是政府监管部门依法行政的依据，执行效果的好坏直接影响到农民的生产行为，如某个农户生产农产品时，过多或过频使用农药能够带来好处，但没有被政府发现，可能导致周围邻居纷纷效仿，最终演变为所有农产品都存在农药残留超标问题。调查中发现，政府对生产环节与市场销售环节、以及生猪屠宰环节的监管还存在许多不足，监管中执法不严、违法不究现象仍然存在。

4对策

4.1采用多种形式宣传农产品质量安全法规，增强宣传效果endprint

农产品质量安全法规都是条文规定，如果以文件形式发给农民，农民因文化程度不高导致难以有效理解，因此，要避免枯燥乏味的文字阅读方式，改为形式多样的趣味性阅读方式。一是发挥乡镇农业技术推广站的宣传主导作用，实现技术推广与政策法规宣传的有效融合；二是充分发挥农民专业合作社的作用，通过农民专业合作社技术员传授农产品质量安全法规政策，把政策法规知识融入技术指导过程中；三是聘请专家，用生动的农产品质量安全事件来剖析农业生产方式中存在的问题；四是利用村委会宣传栏设计墙报、组织村民学习讨论会、举办知识竞赛等形式开展村委会宣传，寓教于乐，让农民了解农产品质量安全知识；五是发挥电视媒体的宣传效果，利用农民乐于接受的现代媒体普及政策法规。

4.2加强法规对农民生产行为的引导，培养自律意识

面对农民自律性较差、小农意识浓厚的现状，必须从意识形态方面增强农民生产安全农产品的自觉性，农产品质量安全法规知识宣传与普及是很好的切入点。我国现有的农产品质量安全法规很多，涉及政府监管与农产品生产经营等诸多问题，但是对于农民生产的规范性要求缺乏系统提炼，多是零散或单方面的技术性要求。因此，迫切需要政府部门组织相关专家针对农民生产环节的具体要求和规范性操作规程进行整理，通过上述宣传方式进行传播，让农民生产实践中贯彻法规要求，形成良好的生产生活习惯。

4.3提高政府依法行政效果，增强法规震慑力

目前，我国农产品质量安全的监管资源主要分配在县级及以上各级政府部门，对乡镇及以下部门监管体系建设重视程度不够，在农产品质量安全风险控制上只“治标”，无法“治本”。提高政府依法行政效果必须创新政府监管体制，使农产品质量安全的监管体制“下移”。具体来说，就是以乡镇（社区）为重心，纵向延伸到村（社区）和组，构建农村基层一体化的监管体系。首先要合理划分乡镇与县级的职责与权限，县级主要负责检验监测，乡镇负责监督执法；其次是合理分配资源，重点向乡镇倾斜，主要用于队伍建设；再次是构建乡镇、村、组纵向一体化监管体系，村设监管领导小组，组设监管协管员，每个乡镇监管工作人员负责3～5个村，对村、组的监管机构和人员给予一定补贴，以提高其工作积极性。

参考文献：

[1]张百灵. 论我国农产品质量安全立法的完善重点[J]. 山东农业大学学报：社会科学版，2013（3）：74-79.

[2]李鑫. 加强农药源头管理保障农产品质量安全[J]. 农药，2009，48（4）：307-310.

[3]刘永佶. 小农意识——农民个体而非阶级的意识[J]. 社会科学论坛，2007（7）：38-55.

[4]郝利，任爱胜，冯忠泽，等. 农产品质量安全农户认知分析[J]. 农业技术经济，2008（6）：30-35.

[5]周艳波，董鸿鹏. 基于农产品质量安全下的农户技术选择行为研究[J]. 农村经济，2008（1）：15-17.endprint