基于PPP模式的城市基础设施建设*

武雪莹，易加斌

（1.哈尔滨圣明节能技术有限责任公司，哈尔滨150010；2.哈尔滨商业大学管理学院，哈尔滨150028）

基于PPP模式的城市基础设施建设*

武雪莹1，易加斌2

（1.哈尔滨圣明节能技术有限责任公司，哈尔滨150010；2.哈尔滨商业大学管理学院，哈尔滨150028）

在当前中国经济“新常态”的背景下，宏观经济的下行压力和复杂变化使得经济增长呈现断裂，需要重新激发民间资本以带动新的经济增长，由此而来通过PPP模式形成的简政放权和经济合作模式正是“唤醒民间资本的叩门声”。作为经济领域重要部门的城市基础设施建设，PPP模式的全方位融入，将助推城市基础设施建设从“政府公共投入的支出型模式”向“市场拉动的运营型模式”转型；由此盘活大量的社会存量资本并带动上下游产业的全产业链集群式发展，大幅提升城市基础设施建设的速度和效益，形成高效益投资回报的经济增长点；并通过“存量改造与增量建设齐头并进”的格局构建起“新常态”背景下我国城市基础设施建设领域的全新经济增长模式。

城市基础设施建设；PPP模式；运作模式

0　引言

2013年以来，《国务院关于加强城市基础设施建设的意见》《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》相继出台，提出市政交通、城市管网、污水和垃圾处理、生态园林等领域的经营性基础设施建设，可创新采用PPP模式合作，推进政府购买服务方式的转变。2014年《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发[2014]60号）进一步明确指出，要通过PPP模式推进市政基础设施投资运营市场化，鼓励社会资本投资城镇供水、供热、燃气、污水垃圾处理、建筑垃圾资源化利用和处理、城市综合管廊、公园配套服务、公共交通、停车设施等市政基础设施项目。随后，财政部、住房城乡建设部出台了《关于市政公用领域开展政府和社会资本合作项目推介工作的通知》（财建[2015]29号）的实施细则。可以预见，在国务院、国家财政部、发展改革委、中国人民银行、住房城乡建设部等国家各部门关于PPP模式推广及其相关实施细则密集出台的背景下，在大众创业、万众创新和增加公共产品、公共服务“双引擎”的历史条件下，PPP将成为中国经济新常态背景下促进我国经济结构调整、落地“一带一路”战略以及发展混合所有制的强大助推器，也将成为城市基础设施建设运营模式转型，挖掘存量经济以培育新的经济增长点并由此拉动GDP的重要手段。

1　PPP模式助推城市基础设施建设成为新的经济增长点

在当前中国经济“新常态”的背景下，宏观经济的下行压力和复杂变化使得经济增长呈现断裂，需要重新激发民间资本以带动新的经济增长，由此而来通过PPP模式形成的简政放权和经济合作模式正是“唤醒民间资本的叩门声”。作为经济领域重要部门的城市基础设施建设，PPP模式的全方位融入，将助推城市基础设施建设从“政府公共投入的支出型模式”向“市场拉动的运营型模式”转型；由此盘活大量的社会存量资本并带动上下游产业的全产业链集群式发展，大幅提升城市基础设施建设的速度和效益，形成高效益投资回报的经济增长点；并通过“存量改造与增量建设齐头并进”的格局构建起“新常态”背景下我国城市基础设施建设领域的全新经济增长模式。

1.1PPP模式盘活社会存量资本，形成经济增长的乘数效应

从全国宏观层面来看，当前我国正处于大规模城镇化尤其是新型城镇化阶段。大规模城镇化无疑需要大量的资金，按照专家的预估，如果要达到70%城镇化率的话，至少需要50万亿以上的资金。如此大的资金需求，仅仅依靠政府内部的投入是远远不够的，但其城镇化过程中的城市基础公共服务设施完全交给私人资本去运作，政府也不会同意，所以只有通过两者的结合，也就是通过PPP模式来完成。通过PPP模式引进社会资本来大力推进城市基础设施建设，将改变投资主体单一，过于依赖国家财政并且拨付期长、配套资金到位周期长等问题，从而盘活大量的社会存量资本，解决政府的财政资金压力，形成城市基础设施建设的多元化投资和融资管道。比如，绿建科技集团是黑龙江省唯一一家在新加坡主板上市的节能服务专业化公司，多年来致力于老城区综合改造和节能环保产业项目投资、管理、运行工作。在与政府合作形成PPP模式推进城市基础设施改造与建设的过程中，该企业一方面能够通过自身的投资和拉长政府为项目付款的期限等方式来帮助政府解决财政资金短缺的问题。另一方面利用上市公司融资平台作为主要渠道，比如利用项目做增发，因增发的融资成本很低，而且只要项目前景好、有稳定的收益，就可以多次增发；也可以利用项目预期收益进行银行保理业务、资产证券化，利用项目在境内外发中长期债或以上市公司市值资产做国际贷款融资等，以上融资渠道均可为城市基础建设提供稳定的资金支持。并且我们可以通过整合或并购下游企业，将不具备上市公司优势的公司拉到上市公司平台，共享海外融资优势，最终通过城市基础设施建设PPP模式形成“以点带面，辐射全部”的经济增长乘数效应。

1.2PPP模式带动上下游产业的协同发展，形成经济增长的集群效应

PPP模式之下的城市基础设施建设，以项目公司为核心，能够有效地整合股权投资公司、建设公司、承包公司、金融机构等相关市场主体（见图1），形成上下游产业协同的集群化发展模式，从而提升城市基础设施建设的效率和效益。

一方面，通过政府和企业之间的合作，能够将企业在技术研发、产品设计、建筑建造、管理运营等城市基础设施建设产业链上下游各环节中的先进经验与运营模式引进来，从而在节省费用成本的基础上通过全产业链整合模式，提升城市基础设施建设的效率，加快城市基础设施建设的进程。另一方面，PPP模式所倡导的政企合作模式，能够解决传统财政投资模式下政府和企业各自为政的格局，解决我国城市基础设施建设质量难以控制、建设模式单一缺乏协同性等顽疾。除此之外，在通过引入PPP模式推进城市基础设施建设的过程中，企业在充分发挥自身主动性和能动性基础上，还能够基于企业自身的能力有效地整合银行、证券等投资机构的作用，从而真正地形成我国老城区综合改造的多元化参与主体的格局。因此，将PPP模式引入到城市基础设施建设，通过政府的支点，能够为社会资本广泛参与我国城市基础设施的建设提供良好的“爆发点”，也增强了政府的公共服务能力，从而在我国“经济新常态”的背景下形成我国城市基础设施建设的新增长点和经济增长的集群效应（见图2）。

图1　城市基础设施PPP模式的产业链整合

在2014年实施的国家既有建筑绿色化改造示范工程河柏小区项目中，其实施单位绿建科技集团凭借项目主体的枢纽能力、整合能力以及在技术、施工、服务等方面的优势，通过与上下游企业的战略合作，形成包含技术研发、工程设计、改造施工、建筑物项目运营等各环节的运营链条；这一链条最终通过上下游的关系形成完整的全产业体系（见图2）。在该模式下，通过本地设计、本地采购、本地建设、本地运营的“本地化”经营理念，有效地整合了本地上下游的各环节企业，既解决了分散运作带来的效率低下问题，同时也形成了既有建筑绿色化改造的产业集群发展模式，最终形成经济增长的集群效应。

2　城市基础设施建设PPP模式推广的重点领域及其经济价值

按照《国务院关于加强城市基础设施建设的意见》《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》以及《财政部、住房城乡建设部关于市政公用领域开展政府和社会资本合作项目推介工作的通知》等文件精神，城市基础设施建设PPP模式推广涵盖城市供水、供热、供电、燃气、污水垃圾处理、建筑垃圾资源化利用和处理、城市综合管廊、公园配套服务、公共交通、停车设施等各类市政基础设施改造和新建项目。在上述改造项目中，供水、供热、燃气、污水垃圾处理、建筑垃圾资源化利用和处理以及公园配套服务往往和既有建筑的节能绿色化改造联系在一起，重点解决我国老城区普遍存在的建筑高耗能带来高污染、老城区旧校区顶层漏雨漏水、供热成本高等问题；供电项目则主要和公共照明改造与城市环境综合整治联系在一起的，重点解决照明能耗高、光污染严重等问题；公共交通与停车设施则属于城市交通问题，主要包含静态交通建设和动态交通建设两部分；城市综合管廊则主要属于城市地下枢纽工程，近年来得到了国务院的高度重视，成为当前城市基础设施建设PPP应用的重点示范领域。

基于此，可以将城市基础设施建设PPP模式推广的重点领域分为4类：既有建筑的节能绿色化改造和新建建筑的绿色化应用领域、公共照明工程领域、城市交通建设领域和城市地下综合管廊建设领域。如下部分主要从城市基础设施建设的存量部分（即改造环节的部分）来对上述四大领域应用PPP的范围与经济价值进行分析。

图2　绿建科技既有建筑节能改造PPP全产业链整合模式

2.1城市既有建筑节能改造领域

目前我国城市建筑能耗已经占全社会总能耗的1/3，北方采暖地区已接近40%。以哈尔滨为例，冬季大气PM2.5源解析显示，33%是燃煤供暖造成的。在推进供热煤耗改造的过程中，哈尔滨市中心城区热源不足，拆除现有小锅炉房无法并网，已成为困扰老城区改造的主要因素。哈尔滨10t以下小锅炉还剩440台，其供热面积不足2000万m2，剩下的锅炉改造难度越来越大，原因是小锅炉主要分布在中心城区老城区内，中心城区热源不足，无法并网。另外也涉及到改造成本，包括热网的远距离输送等方面的问题。除此之外，老城区还存在顶层年年漏年年修等难题。哈尔滨市现存建于20世纪八九十年代的老住宅楼约占全市住宅的35%。由于屋顶防水层逐渐老化等原因，老住宅楼频现漏水现象。除此之外，老城区承载压力大、道路狭窄、环境堪忧等不和谐因素逐渐显露，老城区功能布局混乱、小区内电线错综盘绕，存在较大安全隐患，与居民日常息息相关的社区级体育设施严重缺乏、绿地总量不足、分布不均、社区配套不合理等现象。在此背景下，通过PPP模式对既有建筑节能改造意在降低能源消耗，减少污染排放，美化居民生活环境，改善居住条件，提升老百姓生活质量。

在改造模式与内容上，通过PPP模式能够突破投资主体单一和纯公共产品非经营性的特征，解决政府、供热公司、居民、物业公司、项目公司等诸多方面的利益协调问题，实现“被动型”改造向“主动型”改造的转变、“治标型”改造向“治本型”改造的转变、“单一公共投入型”向“政府推动下的市场化运作”的转变，形成包含供暖改造、建筑围护结构节能改造、庭院改造、建筑立面装饰改造、配套设施建设改造、小区智能化改造、车库建设及广场改造等内容在内的基于市场化运作的综合性、立体性改造方案；另外通过改造增加小区的配套设施如休闲健身广场、社区医疗中心、社区养老所、小区封闭等，提升小区配套服务功能，让社区向良性循环发展，也进一步提升了老城区形象。因此，运用PPP模式，通过提高建筑节能改造标准，对既有非节能建筑执行不低于节能65%的节能标准，严格控制施工质量，从而降低建筑的热消耗量，减少供暖燃料消耗，在原供热量不变情况下，做完高标准的节能改造后结余的供热量能够增加新的供热面积，减少新建热源的财政收入。同时改造还将提升小区冬季供热和增加楼体节能指标，改善庭院环境，改善小区内无车库车位、停车混乱的情况，将现有小区改造为绿色、舒适、现代、宜居的新社区。挖掘存量空间实现效益的最大化。

实施老城区改造向节能要效益——使供热企业扭亏为盈。以哈尔滨为例，所供热区域大部分为非节能建筑，按提升节能标准至65%，改造2441万m2面积，可具备增容1539万m2面积的供热的能力，将30%的非节能建筑提升至65%节能标准，可节约10.7kg/m2标煤，节能量达到42%。增加供热面积实现小锅炉拆并网。城区内的小锅炉拆掉后可并入供热企业现有管网从而可避免热源建设投入资金20亿元以上。提升供热企业整体区域内老城区非节能建筑的节能标准，不仅可以带来上述经济利益，还可使热企扭亏为盈，减轻政府包袱，整体提升老建筑居住舒适度，降低建筑能耗。

老城区整体改造——效益巨大利国利民。如果通过PPP模式将哈尔滨市全市非节能建筑打包成大项目进行改造，效益巨大，将改善近百万居民的生活环境，同时也为项目承担单位带来投融资的有利条件，有利于申请国家扶持政策。以此形成政府引导、市场主导的全方位、立体化改造模式，最终在节能减排、环境治理、城市形象提升、社会和谐稳定、减少政府财政压力等方面，带来巨大的环境效益、经济效益、社会效益。

2.2城市公共照明工程领域

我国现有照明用电已占全部用电量的1/3，公共道路照明是其中的一个重要的耗能部分。由于现有的公共照明系统能耗高，导致财政支出费用大，并且不利于节能减排。目前对城市公共照明的改造有两种方式：一种是简单使用灯头进行替代，比如可使用140WLED灯替换现在400W灯头，由于原有光源的镇流器还需消耗部分电能，节能约在65%以上；另一种是采用智能照明系统控制进行全方位的改造，其核心是通过LED灯节能改造与照明智能控制系统达到公共道路照明节能减排80%的效果。以哈尔滨为例，采用智能照明系统改造方案，节能率将达到80%。相比第一种简单的改造，后一种改造更具节能效果，也更符合节能环保和照明技术的发展趋势。如果按照合同能源管理方式进行市政道路照明系统的节电技术改造，采用绿色智能照明系统，则可以在政府部门不投入一分钱、不承担任何风险的前提下，获取效益。

2.3城市静态交通建设领域

随着经济的快速发展和人民生活水平的不断提升，越来越多居民开始拥有小汽车，城市汽车保有量持续上升，这给城市道路带来了巨大的压力，交通拥堵现象日益严重。机动车保有量提升带来的城市交通拥堵治理需要从“动”“静”2方面考虑，“停”和“行”的关系处理不好，就只能变成“堵”，两者相辅相成，互相支持，互相协调，缺一不可。首先，停车位不足，难以满足中心城区的停车需求。截至2014年年底，我国机动车保有量达2.64亿辆，城市机动车保有量与停车位之比约为5∶1，停车位严重不足，导致乱停车的现象日益严重，占用绿地和道路甚至占用消防通道停车的现象越来越多，不但影响了交通，还形成了脏乱差的城市环境。

其次，城市静态交通建设的改扩建工程面临诸多障碍。在城市中心地区新建筑林立，原有路网改造困难，挖潜有限。再由于公司密集，商业集中，车辆出入频繁，交通流量过大，因此常常造成堵车等问题。对进入中心区办事、购物、观光的人来说又往往因找不到合适的停车位而烦恼不堪，甚至为了停车要转好几个圈子。在这种情况下，道路只能满足动态交通的需要，如果再占道停车，无疑会给已经拥挤的道路雪上加霜。

2015年8月3日国家七部委（国家发改委、财政部、国土资源部、住建部、交通部、公安部、中国银监会）联合下发的《关于加强城市停车设施建设的指导意见》，这是PPP模式与城市基础设施建设的全方位融入，这个文件中最大亮点有3点：

一是运营的市场化（运用PPP模式），即从政府单一的公共投入视角转向市场化、企业化的投资与运营格局。由此盘活大量的社会存量资本并带动上下游产业的全产业链集群式发展，大幅提升城市基础设施建设的速度和效益；并通过“存量改造与增量建设齐头并进”的格局构建起“新常态”背景下我国城市基础设施建设领域的全新经济增长模式。

二是首次提出停车产业化的思想，即运用产业发展的思维来推动停车事业的产业化发展，必将打通包含停车场设计、技术运用、停车场运营、收益管理、融资服务等上下游在内的产业体系，形成一个城市基础设施建设的新产业。

除此之外，文件中还有一个亮点在于打破了停车场建设的边界，允许在不改变土地用途和使用权人的前提下将部分建筑面积用作便民商业服务设施，收益用于弥补停车设施建设和运营资金不足，从而形成了产业化思维和市场化运营模式下的多元化运营机制，拓宽了停车场产业化发展的产业链，更有利于形成停车场产业化发展的良性机制。

在此基础上，给予参与静态交通建设的企业免息、贴息和税收等方面的优惠，最终通过PPP模式将城市静态交通建设培育成城市基础设施建设领域的新产业，从而形成城市静态交通建设的长效发展机制，真正地为缓解城市交通拥堵，提升城市形象做出积极贡献。

2.4城市地下综合管廊建设领域

城市地下综合管廊是在城市地下用于集中敷设电力、通信、广播电视、给水、排水、热力、燃气等市政管线的公共隧道。当前，地下综合管廊建设已经成为新时期改变城市面貌、保障城市安全的最佳选择途径，国家大力推行地下综合管廊建设也将打造出全新的地下产业经济助力国家经济腾飞。地下综合管廊不仅能充分利用地下空间，节省投资，改变城市面貌，保障城市安全，还能在当前经济下行压力下，通过发挥投资的关键作用，直接拉动经济增长。因此，地下综合管廊建设备受党中央和国务院高度重视。国家政策史无前例，尤其是2015年8月10日刚刚发布的《国务院办公厅关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》（国办发[2015]61号），明确指出，要鼓励由企业投资建设和运营管理地下综合管廊，创新投融资模式，推广运用政府和社会资本合作（PPP）模式，通过特许经营、投资补贴、贷款贴息等形式，鼓励社会资本组建项目公司参与城市地下综合管廊建设和运营管理，优化合同管理，确保项目合理稳定回报。优先鼓励入廊管线单位共同组建或与社会资本合作组建股份制公司，或在城市人民政府指导下组成地下综合管廊业主委员会，公开招标选择建设和运营管理单位。积极培育大型专业化地下综合管廊建设和运营管理企业，支持企业跨地区开展业务，提供系统、规范的服务。可以预见，城市地下综合管廊建设PPP模式的推进，必将助推城市地下综合管廊产业形成全新的经济增长模式和企业化、市场化的运作机制，带来广泛的产业示范效应和经济社会效益。

2.4.1PPP模式将助推城市地下综合管廊建设成为城市发展的新型经济增长点

中国将全面启动地下综合管廊建设，《国务院办公厅关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》明确指出到2020年，将建成一批具有国际先进水平的地下综合管廊并投入运营。住建部和财政部已经联合确定包头等10个城市为地下综合管廊试点城市，计划3年内建设地下综合管廊389公里，总投资351亿元。其中中央财政投入102亿元，地方政府投入56亿元，拉动社会投资约193亿元。目前全国共有69个城市在建地下综合管廊，总投资约880亿元。

2.4.2PPP模式下城市的地下综合管廊建设将带动相关产业的集群式发展

城市地下管廊的建设除带来直接的效益外，还有利于带动孵化新兴产业，促进整个经济结构和产业结构的调整与升级。地下管廊建设涉及工程建设、建筑材料、机械设备、仪器仪表和测量企业以及信息传输与集成处理等上下游产业，间接带动钢材、水泥、机械设备等行业发展，以及大量人力的投入，都将对经济产生巨大的拉动作用。

2.4.3PPP模式下的地下综合管廊建设引进资金助力城市发展和效益最大化

地下综合管廊建设，中央补助力度空前，借用这股东风可以极大的引进资金进行城市基础设施建设。针对政府投入部分，政府一次性投入资金较大，通过PPP模式可有效利用上市公司融资平台，延迟政府还款期限，规避政府举债风险，创造最大价值的后期收益，加快完成城市地下综合管廊建设。同时，通过PPP模式的带动，将中央的补贴资金引进地方，以地下综合管廊建设打造当地新的产业经济，通过地下综合管廊的建设打造出一批龙头企业，以企业带动地方经济发展。

3　城市基础设施建设PPP的运作模式

上述4类城市基础设施建设PPP运作模式的选择，要考虑所提供产品与业务是否具有经营属性和收费机制，并按照非经营性、准经营性和纯经营性的类属进行针对性地设计。对此，在《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号）中也明确提出，PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目，但要基于经营性项目、准经营性项目和非经营性项目的不同特征来进行运作模式的设计。在上述4个领域的城市基础设施建设项目中，公共照明改造和城市地下管廊建设主要为非经营性公共项目；既有建筑节能改造主要为准经营性公共项目，部分兼具经营性公共项目，城市静态交通建设则主要为纯经营性公共项目，鉴于所对应的产品属性和经营性差异，其PPP的运作模式各不相同。从各国和国际组织对PPP的理解来看，PPP有广义和狭义之分。狭义的的PPP泛指公共部门与私人部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系，而广义的的PPP可以理解为一系列项目融资模式的总称，包含ROT、EPC、BOT、DBFO、BOOT、SBOT等多种模式。

3.1城市既有建筑节能改造PPP运作模式——ROT模式

在城市既有建筑节能改造PPP的运作模式上，鉴于既有建筑节能改造部分具有纯公共产品非经营性特征，需要通过引入社会资本来解决政府的财政压力；另一方面，在不改变既有建筑节能改造纯公共产品特征和确保节能改造效益的基础上，可以延伸既有建筑节能改造的思维，通过屋顶加层或地下车库建设等经营性项目的拓展来实现社会投资方的利益回报并形成循环有序的投融资模式。基于此，既有建筑节能改造的PPP的运作模式可选择ROT（改造—运营—移交）模式。在该模式下，承担既有建筑节能改造项目的企业可以与政府签订定期运行和维护合同，在协议的期限内以大物业的管理模式，负责既有建筑节能改造项目资金的筹措、既有建筑节能改造后项目的运行和维护，并将改造过程中拓展的经营性项目（如屋顶加层后的项目运营、地下车库的出租等）以特许经营的方式由投资企业运营并以效益分享的方式回收投资和获得合理收益。项目合同结束后，节能设备和相关的特许经营项目等所有权无偿移交给政府，以后所产生的节能收益和经营效益由政府支配。在上述市场化运作模式下，改造企业作为社会资本方承担项目整体的融资职能及运营维护等运营职能，政府作为管理者和所有权代理人承担监督、管理和移交后的收益分配职能，从而实现政府规划指导与企业市场化运营的有机结合。其构成见图3。

图3　城市既有建筑节能改造PPP的ROT运作模式

在图3所示的既有建筑节能改造的ROT模式中，建设资金主要由企业自行筹措，并负责完成既有建筑的节能改造工程。项目完工后，建设投资和收益通过政府支付约定的后续政府补贴性资金以及供热物业单位支付的节能效益分享资金。也可以给予项目实施单位新增建设设施的特许经营权来进行置换，特许经营权包含改造权及经营权，项目实施单位负责项目的整体规划实施，仅拥有一定年限的项目经营管理权。这样的方式既缓解了政府短期资金投入的压力，保证了政府公共管理项目的快速建设，又提升了政府的社会服务水平，使得企业的投资能够收回并获得一定的经营利润。

3.2城市公共照明工程PPP运作模式——EPC模式

在城市公共照明改造的PPP模式的运作方式选择上，由于公共照明工程属于纯公共项目，具有外部效应，因此引进社会资本之后无法通过对受益者的收费和经营等来完成投资和获得回报。公共照明改造的市场化、社会化机制主要是通过合同能源管理（EnergyPerformanceContracting，EPC）模式来推进的。合同能源管理机制的实质是：一种以减少的能源费用来支付节能项目全部成本的节能投资方式。这样一种节能投资方式允许用户使用未来的节能收益为工厂和设备升级，以及降低目前的运行成本。依照节能收益共享模式，能源管理公司负责项目融资。在合同期内，能源用户与能源管理公司以规定比例共享节能收益。譬如，能源管理公司获得80%的收益，用能单位获得20%的收益。当合同期满后，能源用户保有全部设备，从而在日后获得持续的节能收益。其构成见图4。

图4　城市公共照明工程PPP的EPC运作模式

在图4所示的城市公共照明工程PPP的EPC运作模式中，参与公共照明改造的项目公司/节能服务公司与负责公共照明的政府相关职能部门（用能单位）以契约的形式确定老城区公共照明改造项目的节能目标；节能服务公司基于自身的资源，负责对整个公共照明工程的设计、建造与相关的融资工作，基于公共照明改造节能目标，通过引入先进的LED灯源和智能化的照明控制系统等技术完成对公共照明的绿色智慧化改造；改造完成后，根据双方实际监测的数据，按照合同中规定的效益分享方式，政府相关职能部门（用能单位）以公共照明系统的节能效益即降低耗电量后的节省电费来支付参与公共照明改造的项目公司/节能服务公司以及相关的融资方和合作方的投入及其合理的投资回报，实现政府与企业对节能效益的分享。因此，通过EPC模式来完成公共照明的改造工程，所有的改造费用都由节能服务公司承担，利用节约下来的能源费用来支付节能改造的成本，不需要占用政府资金，真正做到政府“零投入”“零风险”，有效地实现了政府与企业粗放式合作向权责一致、利益清晰的精准化管理模式的转变，系统地解决了地方政府在节能环保上的资金和技术问题。

3.3城市静态交通建设PPP的运作模式——BOT模式

在城市静态交通建设PPP的运作模式选择上，鉴于城市静态交通建设与居民停车需求密切相关并且居民可以为此需求支付相应长期费用（如租赁地下车库）或短期费用（如按小时支付停车费）的纯经营性特征，因此在PPP模式运作方式上应该充分考虑到投资主体投资的能动性和经营上的积极性并且构建起二者的关联性，从而充分发挥社会资本的作用。基于此，城市静态交通建设的PPP模式的运作方式可选择为BOT（Build-Operate-Transfer，建设—经营—转让）模式。BOT模式适合于公私合作框架下能产生收费机制的新建公共基础设施项目，是最为常见的公私合营的投融资模式，在城市污水处理设备、公路、桥梁等收费性质的公共基础上设施中得到了较为广泛的应用，见图5。

在图5所示的城市静态交通建设的BOT模式下，首先政府授予投资方城市静态交通建设与运营的特许经营权；其次，获得特许经营权的投资方/项目公司负责城市静态交通的可行性论证、项目规划、施工、验收以及融资等事项；再次，建成后的地下停车场、小区地下车库、景区生态停车场等静态交通建设项目，按照特许经营合同由投资方经营这些停车场，并在特许经营合同所规定的期限内向用户收取相关的费用；最后，待特许经营合同期满后，投资方再将这些静态交通建设项目的设施及其所有权移交给政府。通过BOT模式来完成城市静态交通项目的建设与运营，能够通过社会资本的力量，缓解财政投入压力。

图5　城市静态交通建设PPP的BOT运作模式

3.4城市地下综合管廊建设PPP的运作模式——SBOT模式

基于城市地下综合管廊建设项目的非经营性和经营性并存的特点，根据我国政府部门对城市地下综合管廊项目的资金支持阶段不同，城市地下综合管廊建设PPP的运作模式可以选择为SBOT（建设期补偿模式，SubsidizeinBuildingOperate andTransfer，SBOT）模式。其核心思想为城市地下综合管廊的建设期资金来自于政府（中央政府和地方政府）财政投资补贴和项目公司的资金投入，在运营阶段产生的收益则由项目公司和政府按照合同约定进行分成，并在特许合同结束后将城市地下综合管廊移交给政府部门，见图6。

图6　城市地下综合管廊建设PPP的SBOT运作模式

在图6所示的城市地下综合管廊建设的SBOT模式下，在项目的建设期，将城市地下综合管廊项目分为基础部分和运营部分，基础部分为土建工程，政府一方面为了拥有项目将来的所有权，另一方面也为了保障项目质量和保障项目的有效启动，因此政府部门主要投资基础部分，而运营部分是将来项目建成后收益的主要来源，社会投资者投资的目的就是获取收益，所以这部分的投资和运作就由私人投资者来负责。政府与运营管理公司通过签订协议与合同的形式，按照其服务、效益等指标，对运营管理公司进行定期考查。在项目运营期初期，由于城市地下综合管廊刚刚开始运作，各个方面的制度和措施都相对不完善，还处于摸索阶段，这时不是项目的获得收益的时期，政府可以将其投资建设的基础部分不收租金或收取较少租金的形式交给公司使用。但是随着运营不断完善，政府会通过一定的方法和方式将部分资产移交运营公司，这时政府就要适当提高其收取的城市地下综合管廊的使用费用，在此过程中政府可以通过调整其所出资额的比例及运营效果的形式，回收部分资金额，同时也可相对减少运营管理公司产生过多的收益；通常情况下，政府和项目公司在公司组成时就已在协议中明确规定了城市地下综合管廊项目的所有权的交付时间，一般都是在特许经营期限届满以后，政府将会无条件的收回项目。

4　结语

综上，在城市地下综合管廊建设的SBOT模式下，项目建设资金由政府和项目PPP公司共同承担，降低政府的财政负担，符合城市地下综合管廊建设对巨额资金的迫切需要；运营过程中，项目公司自负盈亏，激励其提高运营效率，努力降低成本，提高运营管理水平，同时有利于服务质量的提高，政府只负责监管就可以，不用投入太多的人力，大大减少了政府的工作量，并且能够有效地激发项目运营公司的潜在能力，使其提高运营管理技术，保证城市地下综合管廊的有效运营并取得稳定的收益。

C93

C

1673-1093（2015）09-0024-08

10.3969/j.issn.1673-1093.2015.10.004

武雪莹（1980），高级能源管理师，黑龙江省科顾委专家，哈尔滨商业大学MBA教育中心特聘教授，绿建科技有限公司总裁、哈尔滨圣明节能技术有限责任公司董事长，从事建筑节能与既有建筑绿色化改造研究。

2015-05-25；

2015-06-07

黑龙江省哲学社会科学规划项目（14E011）；黑龙江省教育厅人文社会科学青年博士项目（1254b006）；哈尔滨商业大学博士科研启动项目（13DW006）；黑龙江省第三产业重点学科群建设规划项目（2012-2015）；黑龙江省高等教育强省建设规划——特色高水平大学建设一期项目。