浅谈我国环境法律法规体系在执法应用中的问题

张宪伟

(天津经济技术开发区环境保护局 天津 300457)

随着我国经济的发展和生态文明建设的推进，环境保护已经提升到国家战略高度。近几年环保立法显著加快，已经形成了以宪法为根本，以环境保护法为支柱，以其他单行法规、部门规章和地方法规为配套的、反映改革开放特点的环境保护法律法规体系，[1]使环境保护行政主管部门在日常监管中能有法可依。但目前我国环境立法质量不高，导致大量环境法不具备良法的品格，既影响到社会主体守法，也直接影响着环境法的实施。[2]特别是在基层部门实际的环境执法工作中，会遇到多种情况复杂的环境行为，依据现行的环境法律法规难以界定和处罚，这就使得现行环境法律法规体系存在的问题暴露出来，需要采取相应的完善对策。以下笔者将结合实践经验对这些问题进行探讨。

1 现行环境法律法规体系过于繁杂

1.1 体系庞大而繁杂，无法突出重点

我国当前现行的环境法体系包含的法律法规繁缛纷杂，据不完全统计，仅涉及环保方面的国家层次的法律目前就有32部，如《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国水土保持法》、《中华人民共和国循环经济促进法》等，国务院发布的规范性文件241部，部门规章115部，部门发布的规范性文件 450余部，地方政府制定的规章、条例更是数不胜数。

目前国家高度重视环保事业，环境执法要求日益严格，环境违法成本急剧增加；同时环保监管要求愈加精细化，监管失职的追责也愈加严厉，这就要求企业管理人员和环保执法人员都要全面、精准、快捷地把握法律要求，避免环境违法或监管失职行为。但当前法律法规体系庞大而繁杂，内容多有重复甚至冲突，增加了实际应用的难度，让企业管理人员甚至是执法人员都难以掌握。图 1为当前我国企业需要遵守的环境法律法规体系。

图1 当前我国企业需要遵守的环境法律法规体系Fig.1 Existing environment laws and regulations need to be abided by enterprises in China

1.2 执法解释过多，各种通知、部令层出不穷

繁杂的法律对具体的行为难以明确界定，基层执法部门不得不通过省级环保厅局向国家环保部请示法条的适用问题，环保部再复函解释，此解释即成为以后的执法依据。目前执法解释过多，据不完全统计，自2001年至今即有74条执法解释复函，且没有统一的分类汇编，导致基层执法部门不知道甚至找不到具有时效性的最新解释；而基层部门若对于某一法条有疑问，须通过省级环保厅局向环保部发函请示，这一过程既耽误了时间，又降低了执法效率。同样，各种带有执法解释性质的通知、部令层出不穷，使得基层执法部门在文山纸海中难免迷茫，甚至出现应用错误。

1.3 环保标准过多，冲突之处常见

目前环保方面涉及的标准数不胜数，有国家的、地方的、行业的……有综合排放标准、环境质量标准、监测方法标准……据不完全统计，仅国家级环保标准即有 1,300多项。[3]特别是近年来标准出台的速度和频次明显加快，让基层执法部门感觉目不暇接，收集全面都不易，更难以深刻理解和准确应用。而且这些标准之间有很多不一致甚至冲突的地方。例如，对于天津的陶瓷生产企业，首先是《大气污染物综合排放标准(GB 16297—1996)》，还有《工业炉窑大气污染物排放标准(GB 9078—1996)》，再有《陶瓷工业污染物排放标准(GB 25464—2010)》，地方上还有《天津市工业炉窑大气污染物排放标准(DB 12/556—2015)》。陶瓷行业企业一定都有工业窑炉，因此企业应该执行哪个标准？再比如对于使用锅炉的企业，有《锅炉大气污染物排放标准(GB 13271—2014)》，天津市有《锅炉大气污染物排放标准(DB 12/151—2003)》，这些标准中的限值有高有低，实际执法过程中，只能从严要求，即分别查阅这些标准，从中抽取限值最低的数据，“拼接”成一套完整的供企业执行的标准数值。在此过程中，企业和管理部门都生怕标准掌握得不全，又遗漏了某些可能限值更低的标准，而出现工作失误。再例如，城镇或工业园区的企业污水一般都排入下水道，再进入污水处理厂。但除了《污水综合排放标准(GB 8978—1996)》、《天津市污水综合排放标准(DB 12/356—2008)》外，还有《污水排入城镇下水道水质标准(CJ 343—2010)》，这些标准的限值相差较大，使企业很难确定应该参考的评价标准。

2 现行环境法律法规一些条款存在重复和冲突

2.1 法律条款之间的重复或冲突

可能是立法时缺乏广泛的调研和沟通，也可能是环境法律行为太过复杂和多样，使现行环境法律在一些条款上有所重复，罚则规定也不一致，这给执法工作中如何准确用法带来一定的困扰。例如，企业要定期进行排污申报，这个行为在水法、大气法、固废法、噪声法等多部法律中都有规定，且这些法律罚则中的处罚标准都不一样。而在实际工作中，排污申报只是一套表格，里面包含了废水、废气、噪声、固废的数据。所以，如果企业存在未排污申报的违法行为，一般都是同时违反这诸多法条，那么进行行政处罚时应该依据哪部法律进行处罚？是依据罚款额度最大的，还是把这一个违法行为拆分成若干个违法行为分别处罚？基层执法部门既怕被指行政不作为，又怕犯了一事多罚的错误，往往处理这种法条重复规定的情况非常棘手。

2.2 部门规章与法律之间的重复或冲突

毫无疑问，法律的层次和效力要高于部门规章，部门规章要服从于宪法、法律和行政法规。部门规章是对法律所规定条款的细化或补充，必须在上位法律的规定范围内。但我国现行环境法律法规体系中，一些部门规章与法律之间存在着重复甚至是冲突，让基层执法人员对于这种规章条款有画蛇添足之感。具体体现在，在实际执法过程中，有时会遇到一些违法行为，与某部门规章可以准确对应，亦在某法律规定的某一条款范围，但此部门规章与此法律的这一条款的罚则却不一致。例如，企业不正常使用污水在线监控设备，既违反了《污染源自动监控管理办法》，应按第十八条，责令恢复正常使用并处以 10万元以下罚款；亦违反了《中华人民共和国水污染防治法》，应按第七十条，责令改正，处1万元以上10万元以下罚款。但在实际处罚过程只能应用作为法律的《中华人民共和国水污染防治法》，而作为部门规章的《污染源自动监控管理办法》无法使用，这对执法人员的行政处罚过程产生了干扰。

2.3 地方法规与法律之间的重复或冲突

同样，法律的层次和效力要高于地方法规，地方法规的制订应该完全符合上位法的要求。但目前环保形势要求高，一些地方政府为了快速改善环境质量，加速出台一些环保法规，要求比法律严格，处罚力度比法律大。这从推进环保工作来说是积极有利的，但从法学角度看是否合理值得商榷。例如，《天津市大气污染防治条例》已于2015年3月1日起实施，其中规定，废气超标排放处以 10万元以上 100万元以下罚款；而目前现行有效的《中华人民共和国大气污染防治法》对废气超标排放的处罚标准是1万以上10万元以下罚款。虽然《天津市大气污染防治条例》的处罚额度是参考正在修订的《中华人民共和国大气污染防治法》，与其保持了一致，但在新的《中华人民共和国大气污染防治法》实施以前，《天津市大气污染防治条例》的处罚额度是有悖于现行有效的《中华人民共和国大气污染防治法》的，作为基层环保执法人员，应该依据哪个进行处罚才是合法合规的？不禁让人疑惑。

3 现行环境法律法规的一些其他问题

3.1 法律法规条款有待完善

实际执法过程中，会发现不少法律法规的条款有待进一步完善。例如，《固体废物污染环境防治法》明确规定，贮存危险废物必须采取符合国家环境保护标准的防护措施，并不得超过一年；但法律责任里，却未对“贮存危险废物超过一年”的违法行为有明确的处罚标准。贮存危险废物虽然必须符合《危险废物贮存污染控制标准(GB 18597—2001)》，但这一标准十分复杂，实际指导性和可操作性不强；且对于未按照此标准贮存危险废物的违法行为，除了“不设置识别标志”和“混入非危险废物中贮存”这两类，其他的违反款项并没有规定如何处罚。这种条款，既难以对企业的守法行为起到指导作用，又难以为执法部门对违法行为的处罚提供依据。

3.2 用行政命令代替法律法规

目前，我国各项环保法律法规已经浩瀚繁杂，还有更多的上级行政命令，对基层环保部门来说也是起着类似法律法规的作用。例如，《水污染防治法》规定，“不正常使用水污染物处理设施，责令限期改正，处应缴纳排污费数额 1倍以上 3倍以下的罚款”、“排放水污染物超过国家或者地方规定的水污染物排放标准，责令限期治理，处应缴纳排污费数额 2倍以上 5倍以下的罚款”；《大气污染防治法》规定，“不正常使用大气污染物处理设施，责令停止违法行为，限期改正，给予警告或者处以 5万元以下罚款”、“向大气排放污染物超过国家和地方规定排放标准的，应当限期治理，并处以 1万元以上 10万元以下的罚款”。但 2011年环保部下发了行政命令《关于加强铅蓄电池及再生铅行业污染防治工作的通知(环发[2011]56号)》，其中第四项规定，“对于铅蓄电池及再生铅企业，无污染治理设施、污染治理设施不正常运行或超标排放的，一律停产整治”。这种行政命令的处罚力度是大于法律的，其合法性值得商榷。更让基层执法部门为难的是，这种行政命令是专项整治任务，但其并未明确失效时间，所以基层执法部门执行这种命令到什么时候？跟法律的不一致处如何操作？让基层执法部门感到迷惘。

4 建 议

4.1 给环保法律法规体系“瘦身”

以新环保法为基础，加快修订现有的法律法规，形成比较完善的、促进生态文明建设的环保法律法规框架体系。在此基础上，加快环保法律法规的“新陈代谢”，淘汰一些落后于时代和经济发展、在实际工作中无用的法律法规和环保标准。整合、完善一些同类的法规和标准，并对这些法律、法规、标准进行分类梳理，制定出指导性的目录文件，便于社会主体和执法部门的掌握。

4.2 开展质量评估，提高立法质量

加强立法机关和业务部门的联系，强化参与环境管理的行政部门与环境保护行政主管部门之间的联系，建立高效的基层执法部门与上级业务指导部门的沟通机制，摒弃“闭门造车”式的立法模式，采取“广纳谏言”式的立法模式，提高环境法律法规的立法质量，并开展法律法规质量评估，对法律法规的合法性、科学性、适用性、操作性进行定性和定量评估，[4]及时发现问题并进行修订。

4.3 加强基层执法人员培训

提高执法人员的业务素质和职业道德水准，对环境执法者实行严格的考核制度，并加强执法人员的业务培训，建立一支精干高效、业务能力强、懂法护法的执法队伍。鼓励基层执法人员对环境法律法规体系提问题、提建议，并建立有效的沟通机制，使基层执法人员的声音能够传递到上级部门甚至是立法机关，将执法人员的基层执法经验作为完善法律法规的一项信息源泉。

5 结 语

目前，我国环境法制建设取得了巨大的成就，建立起了比较完备的环境法律法规体系。但在实际环境执法过程中，现行环境法律法规体系存在的一些问题也暴露出来。通过对这些问题进行具体探讨，有针对性的提出了几点建议，希望能为环保法治的建设做出积极贡献。■

［1］武天竹.浅谈我国环境法存在的问题及其完善对策[J].法制与社会，2015，2(中)：253-254.

［2］黄锡生，王江.中国环境执法的障碍与破解[J].重庆大学学报：社会科学版，2009，15(1)：81-84.

［3］高文骁，邢捷.论我国建立环境警察制度的必要性与可行性[J].中国人民公安大学学报：社会科学版，2015(1)：151-156.

［4］赵明霞.提高地方环境法规质量探讨[J].环境科学与管理，2013，38(11)：43-46.