认知差异视角下的政府职能转移问题

陈建国 李娉 冯海群

〔摘要〕 政府向市场、社会组织转移职能是推进政府职能转变的重要内容之一，而官员和科技社团负责人对此的认知状况对该项改革的成效有重大影响。通过数据对比分析发现：政府官员和科技社团负责人尽管在身份、职位和利益方面差异比较大，但他们在转移职能的内容方面既有共识，也有分歧：对操作性、专业性和服务性的科技事务进行转移职能有一定共识；对宏观性、决策性、管制性的职能，虽然科技社团负责人具有较强的承接意愿，但政府官员转移的意愿并不强。这一研究发现的政策意涵是：转移职能要从操作性、技术性等双方共识比较强的职能内容开始，通过实践逐渐扩大共识，不断深化职能转移改革。

〔关键词〕 认知差异，职能转移，政府官员，科技社团负责人

〔中图分类号〕D630 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2015）05-0088-06

推进政府职能转变，是我国全面深化改革、推进政府治理现代化的核心关键环节，也是我国政府管理体制改革的重点难点命题 〔1 〕。在进行行政审批制度改革、购买服务、向社会组织转移职能①等转变政府职能的实践中，官员的意愿对职能转变会产生决定性的影响 〔2 〕。多项针对中国社会组织承接政府转移职能的研究发现，中国政府官员基于自身利益考虑、对社会组织不信任、害怕承担责任等原因会导致转移意愿不强 〔3，4 〕。那么，政府官员对于转移职能的认知究竟是什么，他们是否愿意向科技社团转移职能？如果愿意的话，他们愿意转移什么职能？他们愿意转移给社会组织的职能，和社会组织愿意承接的职能之间是否有差异？以上问题非常重要，关系到职能的转出方和承接方之间是否存在共识。从已有文献来看，这些问题还没有得到很好的研究，相关判断缺乏经验基础。为了超越纯粹的理论纷争，本研究采用实证的问卷调查来回答上述问题。研究的问卷调查分为针对科技社团负责人和政府官员两部分。针对政府官员的调查是利用国家行政学院作为公务员培训的国家学府，选取不同班次和级别的学员进行滚雪球式的问卷调查，共发放问卷101份，回收99份，回收率99%。针对科技社团负责人的调查选取的调研对象是浙江省科协作为业务主管单位的科技社团，共发放问卷163份，回收86份，回收率52.76%。通过问卷分析，我们发现：政府官员和科技社团负责人在政府向科技社团转移职能方面存在着一定程度的共识：都认为应将“共益性”科技事务转移给科技社团，对于宏观性、管理性和政策性的宏观科技事务转移的共识不足。是否主动争取、政府体制和官员的部门利益等是影响职能转移程度的重要变量。在这些因素的作用下，政府会选择性地向科技社团转移职能。

一、身份与转移职能的理论反思和更新

从理性选择的角度来看，政府职能转变是官员观念和认知指导下行为选择的结果。没有观念的转变，政府职能的转变就会比较困难。吴理财通过对乡镇政府职能转变的调查发现，40.54%的人认为乡镇政府职能转变的难点主要是乡镇干部观念难转变。那么，政府官员对于政府和科技社团等社会组织之间的职能关系的认知，就会直接影响到政府的职能转变，也会影响到科技社团的职能承接 〔5 〕。传统的理论从国家竞争的角度来理解政府和科技社团之间的职能关系。传统理论认为，是否向科技社团转移职能需要进行理性的思考和博弈，政府和科技社团双方都会基于自身的成本—收益考虑职能关系。政府官员要从成本收益的角度考虑是否要转移职能，科技社团负责人也会从成本收益角度考虑是否承接职能。

这种分析的逻辑是身份—职能—权力—利益。政府官员的特定身份决定了他对其所在机构的职能范围认知。职能范围的大小决定了其实际权力的大小，权力的大小则决定了官员可能设租空间的大小。设租空间的大小决定了官员获得私人利益、部门利益或者个人的政治利益的大小。因此，这种逻辑推理的结论是，政府官员不愿意将自己的权力下放，不愿意将职能转移出去，因为转移职能就代表权力的减少，代表着利益的分割。即使要把职能转移出去，也一定要在自己可控的范围内进行。同样的逻辑被用于分析科技社团负责人的行为选择。科技社团负责人会基于身份、职能、权力、利益考虑科技社团在承接政府转移职能中的策略选择。科技社团负责人通常会面临着两难选择，一方面，没有人力、财力和组织能力建设方面的投入，政府官员不会相信科技社团有完成所承接职能的能力，担心自己会被科技社团拖累而承担责任。另一方面，政府官员不進行职能转移，那么科技社团负责人就没有动力和实力进行组织能力建设 〔3 〕。

这样的逻辑分析将政府向科技社团转移职能建立在双方理性计算的结果上，而且将政府和科技社团看成一种竞争关系，忽视了二者合作的可能性。其实，如果政府官员和科技社团负责人双方是真正的理性人，都进行理性选择，那么在各自责任可控等条件下，合作共益才是共赢政策选择。从政府和科技社团的组织属性来看，二者从规范意义上讲都属于公共部门，政府和科技社团的组织目标都是社会效益，因此二者在共同谋求社会福利这一点上具有交集，这也构成了二者合作的价值基础。从实践调查来看，政府也在向科技社团转移一部分职能，政府和科技社团之间有着大量的合作实践，国外政府的财政支出有相当大的比例都是通过社会组织支出的，以至于萨拉蒙称之为“第三方治理” 〔6 〕。

因此，我们要用新的理论来认识政府和科技社团之间的职能关系，来解释政府官员和科技社团负责人对转移职能的认知和行为选择。其实，新公共管理运动以来的合作治理、协作性公共管理、跨域治理、网络治理等各种合作共治的思想都为我们理解政府、市场和社会三个部门之间的职能关系提供了全新的思维。具体到政府和科技社团之间的职能关系而言，和“身份—职能—权力—利益”逻辑链条并行的是“身份—职位—责任—利益”链条。政府官员要想获得更多的个人或群体利益，就需要想方设法实现职位所对应的责任，从而争取在官僚体制中获得晋升，改变自己的身份地位。而将政府职能中那些专业性较强的事务交给科技社团来承担，是提高行政效率、降低行政成本的重要途径。对于科技社团负责人而言，要想获得充分的个人和组织利益，就需要通过让科技社团承接更多的职能并且履行好相应的责任，让委托转移职能的政府官员放心，才能够巩固和改善自己的职位，甚至改变自己的身份地位。正所谓“有为才能有位”，尤其是在后双重管理时代，一业多会，出现竞争关系的情况下更是如此。这一新理论为我们理解政府和科技社团之间的伙伴关系提供了全新的视角。这二者在理性分析的基础上不忘职位带来的责任，而这种责任更是一种职责和义务，它与公共利益相联系。在新理论的指导下，在可控范围内，出于责任的考虑，政府官员会选择性地将一些职能转移给科技社团。

这是理论的反思和逻辑的推理，理论可以对实践进行指导和预测，但并不等同于现实实践。那么在现实中，政府官员和科技社团负责人对于二者之间职能关系的认知情况如何，我们将在下文中进行重点探索。

二、认知差异和职能转移的数据分析

能否在转移职能的内容、方式等方面形成共识，是政府官员和科技社团负责人之间就转移职能采取行动的前提条件。从理性选择的理论分析来看，由于双方所处的身份地位不同，在对转移职能的认知方面可能会有差异。但是从我们调查的结果来看，二者之间对转移职能内容的共识要大于分歧。将科技社团和官员对转移职能的认知数据进行对比分析，我们发现官员赞成转移的职能和科技社团负责人认为应当由其承担的职能项目内容具有一定的共识。官员并非一味地反对向科技社团转移职能，只是有条件地赞成向科技社团选择性地转移职能。下文将分别从转移内容、转移动因、承接内容、承接动因四个方面对数据进行分析。

（一）政府官员对转移职能的认知。具体表现在以下两个方面：

1.政府官员认为主要应转移“共益性”科技事务。政府官员对于实践中向科技社团转移职能内容的认知和科技社团负责人相似，都认为主要应转移“共益性”科技事务。政府官员反映，实践中对科技社团转移的职能情况如下：科普占到27.2%，培训和继续教育占到23.7%，调研和提出相关科技政策建议占到11.8%。与科技社团负责人承接的认知相类似，政府官员对相关科技领域的监督管理、科技领域的发展规划和政策执行等宏观性的科技事务类型的职能转移意愿不强。例如，行业纪律规范与惩戒仅占总数的1.2%，相关科技领域的发展规划仅占总数的4.1%（详见表1所示）。

与此相联系的是，政府官员对科技社团应有职能的认知，也证明了上述观点。根据我们的调查情况，政府官员认为科技社团主要应当代表和维护会员的利益，为会员提供服务。同时，协助政府进行管理工作。由表2中的数据可知，26.3%的受访政府官员认为科技社团应该更多地为会员提供服务，20%的受访政府官员认为科技社团应该代表和维护会员利益，19.3%的受訪政府官员认为科技社团应该面向社会大众开展公益性活动。而排名最后的是协助业务主管单位的管理工作，贯彻政府政策和意图，仅占到15.3%。这种情况表明，政府官员将管理性和辅助决策性的职能转移给科技社团的意愿较低（详见表2所示）。

2.政府官员认为转移职能的难题是体制和利益。在我们的调查中，25.8%的受访政府官员认为，转移职能的难题是我国行政体制改革还没有完全到位，转移职能的制度环境需完善。20.7%的受访政府官员认为，转移职能的难题是转移职能涉及政府部门利益，一些部门不愿放权。15.3%的受访政府官员认为，转移职能的难题是政府部门对转移职能必要性的认识有待提高。这种情况表明，在转移动因方面，一些政府官员基于身份、职位、利益的考虑，设租行为和寻租行为带来的利益使其难以将涉及部门利益的职能转移给社团承担（详见表3所示）。

但如果由此得出结论认为，政府官员都是基于自身的职位、地位和利益考虑，而不赞同向科技社团转移更多的职能，也是不全面的。在我们的调查中，28.3%的受访官员认为，政府向科技社团转移相关职能，有助于政府还权于社会，实现多中心治理。7.7%的受访官员认为，政府向科技社团转移相关职能，可以让社会团体获得更多的资源和机会发展壮大。25.3%的受访官员认为，政府向科技社团转移相关职能，可以节约管理成本，减少政府面临的矛盾。这就说明基于身份—职位—责任的考虑，部分政府官员还是赞同将部分职能转移给科技社团承担，而且他们的观念受到了公共管理的新理论和理念的影响。

（二）科技社团负责人对转移职能的认知。科技社团负责人在政府和科技社团的职能范围方面形成了基本的认知格局，认为科技社团主要聚焦于科技共同体事务，而对宏观性的科技管理和政策事务不重视。同时认为承接政府转移职能不能多到影响科技社团发展。多数科技社团负责人认为，承接的职能多数是主动争取来的。

1.负责人认为科技社团应聚焦共同体事务。 科技社团负责人认为科技社团应当承担的职能主要包括：科技评价和规范等科技共同体的事务与对政府决策咨询事务等。针对浙江的86家科技社团调查结果如表4所示。

由上表数据可知，社团负责人认为科技社团最主要的职能是科技奖励、科技人员评价和科技评价，占到总数的10.1%，其次是调研和提出相关科技政策建议，占到9.8%，再次是培训和继续教育，占到9.3%。而诸如相关科技领域的监督管理、相关科技领域的发展规划、科技创新标准的设立与执行等协助政府决策和政策执行的职能占比较少，仅占3.4%、5.5%、3.8%。这表明，在科技社团负责人看来，科技共同体内部的科技评价、调查培训、标准和鉴定等科技事务是社团应该承担的主要职能。而科技共同体的纪律规范等职能的认知程度比较低。相对于科技共同体内部事务而言，科技社团负责人对发展规划、政策制定、执行和监督等属于科技领域的宏观事务关注比较少，这在一定程度上是与我国政府在科技事务领域占主导地位相关联的。

科技社团负责人欢迎政府向科技社团转移职能，但是也有一定的限度。在我们的调查中， 有66.7%的社团负责人基于社团自身的考虑，担心承接政府转移的职能会影响自身发展，不赞成政府向科技社会团体转移过多的职能。还有33.3%的负责人基于社会效益的考虑，认为职能如果是政府的，政府就应该直接承担起来。

2.负责人认为承接职能主要依靠主动争取。在转移职能的内容达成共识后，转移途径就成为影响能否实现转移的关键。科技社团从政府那里承接职能，靠什么途径实现呢？科技社团负责人认为社团能够承接到职能的主要原因是社团主动争取承接，持这种观点的人数占到40.8%。35.3%的被调查者认为，科技社团能够承接到政府转移的职能，主要是政府出于职能改革考虑主动转移。20.4%的被调查者认为，科技社团能够承接到政府转移的职能，主要是由于政府专业能力不足的原因造成的。

（三）科技社团负责人和政府官员对转移职能认知的对比分析。通过对科技社团负责人和政府官员关于转移职能事项认知的对比分析，我们发现双方之间对转移职能的内容存在一定程度的共识，同时也有分歧。具体表现为，双方对于操作性、常规性和辅助性的科技事务转移的共识程度比较强，对于宏观性、管制性和决策性的科技事务意见分歧比较大。具体而言，双方对转移内容的共识主要集中在科技奖励、科技人员评价和科技评价，调研和提出相关科技政策建议，行业调查和统计，培训、继续教育和科普等职能事项上。双方在专业技术职称评定，执业资格认证，技术标准、行业规范制定，技术鉴定和技术事故鉴定，相关科技领域的监督管理，科技创新标准的设立与执行，相关科技政策的执行等职能内容是否应当进行转移，意见分歧比较大。

对于科技奖励、科技人员和科技评价，专业技术职称评定，执业资格认证这些外部性较弱的职能，社团负责人认为其比较重要。而针对培训和继续教育、科普等具体操作性的职能，政府官员认为应由科技社团来承担。二者的共识主要集中于管制性、决策性的职能，如科技创新标准的设立与执行，相关科技政策的执行，相关科技政策的监督，政府官员的转移意愿与社团负责人的承接意愿都较弱，具体情况参见表5。

如表5所示，根据政府官员转移意愿和社团负责人承接意愿的强弱划分为四个象限，分别是强—强，弱—弱，强—弱，弱—强。

象限A中是政府官员转移意愿较弱、社团负责人承接意愿较强的职能内容。例如专业技术职称评定、执业资格认证、技术标准、行业规范制定、技术鉴定和技术事故鉴定等职能专业性较强，外部性较弱，社团负责人愿意承接这一类职能，实现自主治理。政府官员在这一类职能中有较大的设租可能性，因而属于权力和利益铰接的领域，不会轻易进行职能转移，即使要转移也会优先考虑可控的事业单位或有选择性地选择科技社团进行转移。

象限B中是政府官员转移意愿强、社团负责人承接意愿也较强的职能内容。例如科技奖励、科技人员评价和科技评价、调研和提出相关科技政策建议、行业调查和统计，这一类职能专业性比较强，外部性比较弱，因而适合科技社团这种具有专业特长的社会组织承担，同时由于外部性比较弱，设租的空间有限，政府官员也愿意进行转移，这有利于减少自身的责任。

象限C中是政府转移意愿比较强、而科技社团负责人承接意愿较弱的职能领域。例如，培训和继续教育、科普，政府官员转移意愿较强，而社团负责人承接意愿较弱。这主要是由于这一类职能属于服务性、公益性的职能，不能很好地利用科技社团的专业性，负责人接受意愿薄弱。这一类职能属于公共服务性职能，权力和利益密度比较小，与政府部门利益关联不大，因而，政府官员愿意其转移出去，降低行政成本。

象限D中所包括的职能是现实中最难实现转移的部分，它们的特征是政府官员转移意愿弱，社团负责人承接意愿也较弱。具体的职能内容包括：行业纪律规范与惩戒、相关科技领域的监督管理等。这些职能具有宏观性、管理和规划都与政府官员的权力相挂钩，与政府部门的利益相联系，因此政府官员基于身份—职位—利益的考虑，不愿意将这部分职能转移出去。而科技社团负责人同样基于身份—职位—利益的考虑，承接这部分职能会影响到科技社团为会员提供信息服务等内部职能，需要承担相关责任，因此社团负责人承接这部分职能意愿也较弱。

三、结论与政策建议

本文利用我们在浙江和国家行政学院分别针对科技社团负责人和政府官员的调查数据，研究了他们对政府向科技社团转移职能的认知状况，分析了他们有共识的职能转移事项和意见分歧的职能转移事项。我们发现，虽然政府官员和科技社团负责人身份、职位和利益差异比较大，但他们对转移职能的认知并非全然对立，而是针对不同的职能事项存在着共识或者是意见分歧。具体而言，二者之间在操作性和事务性强的事项，对外部性弱的事项存在着一定程度的共识，认为这些应当转移给科技社团负责。而对于宏观性、决策性、管制性比较强、外部性也比较强的的职能，科技社团负责人具有较强的承接意愿，但是政府官员转移的意愿并不强。

因此，我們的结果证实了身份、职位和利益等因素对政府官员和科技社团负责人对转移职能认知的影响。身份既是利益，也是责任，当利益大于责任时，当事人就认为不需要转移。当责任大于利益时，当事人就认为需要转移。当二者对称时，当事人就会选择性地转移，并且选择性地选定承接职能的科技社团。因此，从政策意义来看：转移职能要从操作性的职能、技术性的等政府官员和科技社团负责人共识比较强的职能事项入手，通过实践让双方都看到协作治理的益处之后，逐步拓展共识范围，深化职能转移改革。

从政策选择的角度来看，本文的研究对于扩大官员与社团负责人对转移职能的共识，深化职能转移改革有以下几点启示：

（一）官员与社团负责人之间的共识是推动职能转移改革的思想基础。实践中，政府官员基于部门利益以及自身利益的考虑，会选择性地转移部分职能给科技社团；科技社团负责人同样会在理性分析的基础上选择性地承接部分职能。从本文实证分析的结果来看，二者的认知差异对转移和承接职能的内容影响显著，对于共识性较强的领域，职能的转移与承接较容易实现，对于共识性较弱的领域，官员的转移意愿和社团负责人承接意愿则难以统一。因此，逐步消除官员与社团负责人对转移职能的认知差异，从共识领域着手取得双方获益的绩效，缩小分歧，拓展共识的范围是拓展职能转移和承接范围的必由之路，也是深化职能转移改革，促进有序转移的重要改革策略。

（二）从操作性、技术性事务入手渐进开展科技事务职能的转移与承接。通过对比分析官员和社团负责人的数据，发现双方对操作性和技术性较强的科技事务存在着一定程度的共识，例如：科技奖励、科技人员评价和科技评价、调研和提出相关科技政策建议、行业调查和统计等科技事务等。这部分职能不涉及到政府部门的核心利益，政府将这部分职能转移出去有利于降低行政成本，提高行政效率；同时，这部分职能专业性较强，科技社团承接有利于自身优势的发挥，因此，政府转移意愿和社团承接意愿都较强，这些事务应成为第一批进行转移的事务，交给社团负责，并在此基础上拓展事务转移的范围，逐步将转移范围拓展至决策性较强的事务。

（三）职能转移首先从官员与社团负责人共识性较强的领域开始，以扩大共识领域的方式促进共识性较弱领域职能转移的实现。本文实证分析结果显示，不同类型的职能在实践中的转移难度和承接难度是不同的，实现科技事务的有序转移也不可能一蹴而就，在转移初期，应当有针对性地选择官员和社团负责人共识性较强的领域作为起步，例如：先从表8中的B象限开始，逐步拓展至其他象限。官员和社团负责人共识性较弱的领域想要实现职能转移较为困难，应发挥共识性较强领域职能转移以点带面的作用。在转移和承接职能的过程中，政府与科技社团之间的业务合作越来越频繁，关系越来越紧密，官员和社团负责人都意识到更多的合作会带来更多的双赢，在履行职位职责的同时实现双方收益的最大化。随着二者合作范围的不断拓展，官员与社团负责人的共识领域也会越来越大，原先共识性较弱领域的事务转移也会逐步得到实现。

（四）通过由试点到共识的方式拓展政府与科技社团协作治理领域。针对外部性较强、与政府部门利益联系紧密的宏观性、决策性和管制性的科技事务转移难度大的实际情况，建议通过试点的方式逐步凝聚共识，建立制度规范，发挥典型地区、典型案例的带头作用，例如：中国科协所属学会有序承接政府转移职能扩大试点工作的开展，以科技评估、科技标准制定等科技类公共服务职能作为转接重点，逐步完善转接效果监督评估机制，加强制度化的转接机制建设，通过试点—共识的途径把特殊性的案例转化为一般性的规范，形成更多可推广的成功模式，拓展政府与科技社团协作治理的领域。

注 释：

①“政府转移职能”一词来自中央全面深化改革领导小组第十二次会议，会议通过了《中国科协所属学会有序承接政府转移职能扩大试点工作实施方案》，并指出中国科协所属学会应有序承接政府转移职能扩大试点工作。详见2015年5月6日的《人民日报》。

参考文献：

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〔2〕金红磊.政府职能的让渡与拓展——基于公共物品的提供〔J〕.经济体制改革，2005（4）.

〔3〕徐 晞，叶民强.政府职能向行业协会转移的新制度经济学分析〔J〕.商业研究，2006（16）.

〔4〕张劲松，许甜甜.论非政府组织对政府职能转移的承接〔J〕.新视野，2012（4）.

〔5〕吴理财.从“管治”到“服务”——关于乡镇政府职能转变的问卷调查〔J〕.中国农村观察，2008（4）.

〔6〕陈建国.在与非营利组织互动合作中转变政府职能——《公共服務中的伙伴》述评〔J〕.中国非营利评论，2014（1）.

责任编辑 周 荣