2015年上半年新疆财政形势分析及全年展望

付路解　牛永勤（中共新疆自治区发展与改革委员会 经济研究院 新疆 乌鲁木齐 830002）

2015年上半年新疆财政形势分析及全年展望

付路解牛永勤
（中共新疆自治区发展与改革委员会 经济研究院 新疆 乌鲁木齐 830002）

2015年以来，受国民经济下行压力的影响，自治区财政收入增长乏力。1～4月份，自治区公共财政收入累计增幅分别为-2.9%、3.1%、-5.9%、-10.4%，呈逐月下滑态势；公共财政支出平稳有序，增幅明显回升，1～4月份，完成支出1 053.2亿元，增长9.2%，民生支出占公共财政支出的75.7%。预计全年实现公共预算收入增长10%、支出增长12.5%的预期目标有一定难度。下半年财政工作还是要按照自治区党委和人民政府的部署，坚持稳中求进、改革创新总基调，加强财政调控，深化财税体制改革，切实发挥好积极财政政策作用，推动丝绸之路经济带核心区建设迈出重要步伐。

新疆 财政 形势分析

一、2015年1～4月新疆财政运行情况

1.财政收入。财政收入大幅减少，多数月份现负增长，且下滑速度较快。2015年1～4月，新疆全口径财政收入639.9亿元，为预算的23%，同比下降6.8%，减收46.9亿元。地方财政收入384.3亿元，为预算的21%，同比下降16.5%，减收76.1亿元。其中，公共财政预算收入322.7亿元，为预算的22.9%，同比下降10.4%，减收37.6亿元；基金预算收入61.6亿元，为预算的14.7%，同比下降38.5%，减收38.5亿元。

2.财政支出。财政支出把稳增长、惠民生、调结构、防风险作为着力点和主攻方向，各项支出平稳有序，稳中有进。至4月，财政支出超出序时进度近一个百分点，增幅明显回升。新疆地方财政支出1 120.2亿元，为预算的31.6%，同比增长7.1%，增支74.1亿元。其中，公共财政预算支出1 053.2亿元，为预算的33.9%，同比增长9.2%，增支88.7亿元；基金预算支出67亿元，为预算的15.6%，同比下降17.9%，减支14.6亿元。

二、财政运行特点及原因

1.财政收入增长困难，经济下行压力大。从累计增幅看，1～4月份，自治区公共财政收入增幅分别为-2.9%、3.1%、-5.9%、-10.4%，呈加快下降态势。另外，去年同期自治区三塘湖大额矿权融资，区本级两权价款收入月度入库不均衡，1～4月份，分别入库0.3亿元、0.4亿元、16.5亿元、24.5亿元，累计入库仅有41.7亿元，今年无此项收入。扣除该项一次性不可比因素测算，财政收入与去年同期相比实际增长仅1.4%。分级次看，1～4月份，自治区、区本级、地州市级财政收入增幅分别为-10.4%、-63.4%、1.9%。所以，无论从公共财政收入累计增幅分析，还是从级次收入增幅看，财政收入减收情况都比较严重，主要原因还是经济进入新常态对于新疆能源、资源性经济的影响较为明显。2015年以来，自治区宏观经济形势下行压力大，经济总体处于中低速“偏冷”区间平稳运行。

2015年1～4月新疆公共财政预算收入完成情况表 单位：万元

2.主体税种收入降多增少，诸多行业发展不景气。五大主体税种收入增幅“两增三降”。“两增“是个人所得税、企业所得税，三降是增值税、营业税、资源税。1～4月份，受股息、利息、红利所得税增长较多影响，个人所得税完成21.1亿元，同比增长28.1%；受汇算清缴及预缴所得税较上年增收较多影响，企业所得税完成33.1亿元，同比增长1.8%；受石油工业低速增长、工业企业出厂价格回落，中小企业增值税起征点提高等因素影响，增值税完成27.6亿元，同比下降5%；受“营改增”扩围及房地产投资增速回落影响，营业税完成76.7亿元，同比下降8.3%；受原油价格持续低迷影响，资源税完成23.8亿元，同比下降2.9%。

3.基金预算收入下降明显，房地产市场持续低迷。2015年的前4个月，自治区政府性基金收入逐月累计同比增幅分别为-51.3%、-51.4%、-40.1%、-38.5%，政府性基金收入持续负增长，下降幅度之大为近5年之最。主要原因：一是新增土地建设开发规模萎缩，土地出让价款收入同比减收33亿元，同比下降44%；二是根据国务院完善政府预算体系工作安排，2015年起地方教育附加、文化事业建设费等11项基金纳入一般公共预算收入，按同口径测算，政府性基金收入同比下降34%。历来，政府性基金收入占到新疆地方财政收入的四分之一，土地出让金收入又占政府性基金收入的六成以上，房地产市场持续低迷的情况不容小觑。

图1：2015年1至4月新疆财政支出情况

4.财政支出有保有压，民生领域支出继续超七成。财政对工资、津贴补贴、离退休人员经费、机构正常运转等基本支出，以及公共安全、教育、科技、文化、社会保障和就业、农林水事务、住房保障、交通等重点民生和重大基础设施项目支出给予了足额保障。从严控制会议费、培训费、接待费、出国（境）经费、车辆购置及运行维护费等支出，停止政府部门楼堂馆所建设资金安排，对公用经费和项目支出中的专项业务费，在2014年的基础上压减5%。1～4月，新疆用于民生方面的资金达797.6亿元，占公共财政预算支出总额的75.7%，2015年自治区确定的100项民生项目资金全部落实安排到位。

三、需要关注的问题

1.税收增长乏力，完成收入任务十分艰巨。至4月末，构成税收收入的增值税、营业税等6大税种中，除个人所得税增幅较高外，其余税种收入增幅均有所回落。增值税同比下降5%；营业税下降8.3%，企业所得税同比增长1.8%。经济下行压力不减短期内难以根本性扭转，4月份，全国制造业采购经理指数（PMI）为50.1%，虽然连续两个月高于临界点，但中、小型企业PMI分别为49.8%和48.4%，依然低于临界点。从一季度自治区经济指标来看，规模以上工业增加值、固定资产投资增速以及工业用电量等经济指标仍趋回落态势，原材料行业产能过剩，工业生产者价格低位运行、外贸进出口总值总体下降，亏损企业亏损额以及企业应收账款居高不下，工业企业经营效益下滑势头延续等问题亟需引起高度关注。受经济下行传导影响，税收收入尤其是工业税收提振不力的局面还将进一步持续，组织收入任务十分艰巨。

2.刚性支出需求较大，收支矛盾进一步突出。1～4月，公共财政预算收入322.7亿元，同比下降10.4%，公共预算支出1 053.2亿元，同比增长9.2%，支出增幅远高于收入增幅。今年，中央和自治区出台了机关事业单位人员养老保险改革，调整基本工资标准、增加离退休人员退休费、提高津贴补贴水平，建立乡镇干部工作补贴和南疆工作补贴等一系列重大增支方案。同时，自治区还在保障基层维护稳定、促进农民增收、就业再就业、城乡居民医疗保险提标等新增支出较多。还有，2015年新疆也迎来了地方债偿债高峰，财政支出压力继续加大。当前收支矛盾进一步突出，增收节支、统筹兼顾、科学安排是财政的中心工作。

3.小微企业税收优惠多，难落实现象依然存在。从中央到地方都出台了许多支持小微企业的政策措施，但部分政策缺乏具体实施办法。另外小微企业数量大、规模小，政府职能部门较难深入其中管理和服务，新疆各地社会化服务体系不健全，中介组织比较弱，为小微企业提供服务的办法也不多。加之各项扶持政策散落在不同部门，小微企业缺乏足够的人力与精力去解读和利用这些优惠政策。据随机调查，企业普遍反映，申请享受优惠政策手续烦杂，对支持小微企业的政策措施了解不多。可以说，近年来中央、自治区相继出台的一系列鼓励和支持小微企业发展的政策和措施，在实际运作中，打折扣和无法落实的现象依然存在。在新常态下，为大众创业、万众创新营造更好的环境，财政减税减费上应该更有作为。

4.积极财政政策预期高，但发挥作用的空间比较有限。今年自治区一般公共预算收入计划安排1 411亿元，比2014年预计完成数1 282.6亿元增加128.4亿元，增长10%；一般公共预算支出计划安排3 016.9亿元，比2014年年初预算2 681.8亿元增加335.1亿元，增长12.5%，由此可以看出自治区贯彻落实国家积极财政政策的意图。当前全社会对积极财政政策的实施效果普遍预期高，主要包括：落实和完善结构性减税政策，激发市场主体活力；清理结余结转资金，盘活财政存量资金；扩大财政支出，刺激有效需求；保障和改善民生，推进经济结构转型升级。但是新疆财力薄弱，在运用积极财政政策稳增长、调结构方面，缺少可以灵活调节的财力支撑。同时，由于地方政策自由裁量权有限以及自身政策创新不足，缺乏灵活措施手段，使得积极财政政策不能充分发挥作用。

四、下半年新疆财政收支预测及全年展望

1.影响财政运行的因素分析。有利因素：一是随着丝绸之路经济带核心区建设推进，自治区经济结构持续优化，“适应发展稳定新常态、筑牢长治久安好基础”系列活动深入开展，将为今后经济发展提供新动力和经济新的增长点，对下半年地方税收收入增长必然带来积极影响。二是在扩内需政策引导下，改善民生工作扎实推进。涵盖教育、医疗、水电、电信、交通等的民生需求投入将有所加大，税源结构也将随之调整，税收有望出现新的增长点。三是税收政策调整带来税收增长，经有关部门预测，煤炭资源税实行6%从价计征，预计增收约3.5亿元；调高原油天然气资源税从价征收率1个百分点，预计增收约3.5亿元；国家连续三次提高成品油消费税单位税额，城建税预计增收约4.5亿元，上述三项合计增收约11.5亿元。四是经济调控政策带来财政增收，比如个人转让两年以上住房免征营业税、降低二套房首付比例、央行两次下调存贷款基准利率等，将对房地产投资、二手房交易、实体经济融资成本产生积极效应，应该也会增加税收收入。

不利因素：一是从经济层面看，今年以来，受国内经济下行预期影响，市场需求不足、固定资产投资趋缓、房地产市场量价齐跌、矿产资源价格持续走低，对增值税、营业税等主体税种稳定增长的压力短期内不会有改观。二是结构性减税政策影响税收增收，据测算，电信企业营改增翘尾减收、西部大开发税收优惠政策、小微企业税收优惠政策、促进就业、支持高新技术企业发展等优惠政策直接造成2015年全年减税约10亿元。三是不可比因素影响，2014年，自治区本级两权价款收入累计44亿元，占区本级财政收入的60%，占全区财政收入的11%，相应抬高了对比基数。随着去年两权价款收入逐月征缴入库，今年财政收入同比增幅将会因此产生比较大的波动。

2.对全年财政收支的展望。面对国内经济下行压力加大，新疆坚持“稳中求进、改革创新”总基调，扎实推进各项工作，经济运行开局平稳，保持了健康发展的好势头。但1～4月新疆公共财政预算收入增速下降幅度比较大，目前还看不出反弹的势头，下半年及全年新疆财政收入完成1 411亿元、实现同比增长10%有很大难度，按照一般规律，财政收入增幅可能比地区生产总值增速略低。由于财政支出刚性，2015年教育、医疗、卫生、社会保障等基本公共服务和民生支出需求较多，涉及反恐维稳、保障基层稳定、社会管理等支出依然较大，为稳增长、调结构也要加大财政支出，从前4个月情况看，自治区统筹安排财政支出，支出进度明显加快，积极盘活存量资金，资金使用效益明显提高，全年支出完成3 016.9亿元，增长12.5%的预期目标问题不大。

五、做好下半年财政工作的几点建议

1.探索民生投入方式变革，让民生政策更加公平有效。保障和改善，既是新疆社会稳定和长治久安的基础，也是经济发展的重要动力。今年是新疆第6个“民生建设年”，自治区提出从促进就业、教育优先、提高医疗卫生水平、加强社会保障、抓好扶贫开发五个方面，实施100项群众看得见、摸得着、感受真切的小工程小项目，正真使改善民生的过程成为凝聚民心的过程。面对经济下行压力加大、减收增支因素叠加、财政收支矛盾突出的严峻形势，自治区财政部门坚定落实国家和自治区党委、人民政府的民生政策，调整优化支出结构，坚持把保障和改善民生作为财政工作的出发点和落脚点，前4个月民生项目资金全部安排到位。保障和改善民生是政府的责任，政府必须发挥主导作用，但这并不意味着一切都由政府来包办。在社会主义市场经济条件下，在财力还不富裕的情况下，财政资金应发挥“四两拨千斤”的作用，以有限资金投入来撬动更多社会资金，从而减轻政府财政负担，扩大公共服务供给，收到少花钱多办事、花小钱办大事的效果。做好当前和今后一个时期的民生工作，应该积极探索建立公共服务供给社会参与机制，不断打破区域界限、行政壁垒、所有制属性，进一步鼓励、引导、规范社会力量增加对民生领域投入，把那些适合或可以通过市场、社会提供的公共服务，以适当的方式交给社会力量参与，不断扩大公共服务供给，努力做到在共建中共享、在共享中共建。

2.加强财政调控，切实发挥投资稳增长关键作用。投资仍然是新疆经济发展的主要动力。2015年国家预算内投资，重点投向重大基础水利工程和农村饮水安全，粮食仓储物流和高标准农田等农业基础设施，保障性安居工程和农村危房改造，中西部铁路和城际铁路、新支撑带区域交通建设，城市地下管网等基础设施，节能环保和生态建设，以及自主创新、结构调整、社会事业、和边境民族等基础性、公益性领域。这些投资领域项目，有利于新疆补短板、调结构、惠民生，自治区财政部门要积极配合尽最大可能争取项目，尽最大可能加快项目前期工作和建设力度。对产业项目要充分发挥财政资金的引导作用，鼓励民间资本发起设立产业投资基金和股权投资基金，有效释放社会投资潜力。调整财政资金支持方式，对属于竞争性领域的产业，包括战略性新兴产业等，由直接支持具体项目逐步改为设立投资基金或投资引导资金。吸引社会资金进入，发挥财政资金的乘数效应，放大投资倍数。对基础设施和公用事业积极探索推进PPP（政府和社会资本合作）模式，实行特许经营，通过财政补助补贴，提升投资回报预算，撬动民间资本。要加快研究契税补贴、公积金贷款支持、差别化住房信贷等政策，激发房地产市场活力，促进房地产投资稳步增长。

3.加大涉企收费清理力度，为企业创造良好环境。只有企业做好了，经济才有活力，新疆才有综合竞争力，稳定才有基础，社会才能繁荣。清理规范涉企收费受到社会最广泛的欢迎，也是最能彰显改革精神的举措。一要严格落实好国家减轻企业负担的各项政策，包括免征、暂停和取消企业注册登记费、出入境检验检疫收费及环境监测服务费等20项涉企行政事业性收费；免征小微企业教育费附加、地方教育附加、水利建设基金、文化事业建设费；小微企业注册3年内免征残疾人就业保障金；缓征自治区设立的风景名胜区资源有偿使用费、职业安全卫生培训考核费两项涉企行政事业性收费。二要建立健全涉企行政事业性收费和政府性基金目录公示工作机制，根据国家相关规定，实施动态调整涉企收费目录，在门户网站向社会及时公布涉企收费目录清单和政策内容、收费标准、执收部门，各有关部门按财政部门发布的目录清单，公布本单位执收的涉企收费项目，公布清单外项目一律停止收缴。三要彻底清理面向企业的各种收费，体现法无授权不可为的法治精神，凡是没有法律法规依据且未按规定批准，越权设立的涉企收费基金项目一律取消，没有法定依据的行政审批中介服务及收费，也要全部取消。

4.深化财税体制改革，推进结构调整和扩大开放。改革是新疆经济最大的动力源，要围绕着眼点着力点和核心区建设，深化财税体制改革。对于推进结构调整，作为重要的宏观调控工具，财政政策应该发挥逆周期调节和推动结构调整的作用，进一步实行结构性减税和普遍性降费。结构性减税虽然在短时间内会造成税收减收，但也能减轻企业负担、促进经济增长，更会增宽应纳税税基，财政收入届时将会得到反哺。绝不能因为财政增速放缓，而停止结构性减税改革措施的推进。小微企业税收优惠政策也应进一步完善并切实落实，促进创业创新，推动稳增长保就业，在激发市场活力等方面发挥重要作用。在财政收入紧张、支出压力加大的情况下，盘活存量资金格外重要，在盘活存量资金的同时，值得关注的是避免新的资金闲置，要加强绩效考核，提高资金的使用效率。对于扩大开放，应该密切关注俄白哈关税同盟扩大的情况，提早研究应对之策。积极推进喀什、霍尔果斯经济开发区和阿拉山口综合保税区、喀什综合保税区建设。

［1］楼继伟，王军.中国公共财政［M］.北京：人民出版社，2006.

［2］刘京焕，陈志勇.财政学案例［M］.北京：高等教育出版社，2013.

责任编辑：张新友

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10.3969/j.issn.1003-4641.2015.05.14