措施强硬 惩罚严厉

别涛

8月29日，全国人大常委会审议通过了修订后的《大气污染防治法》（以下简称《大气法》），自2016年1月1日起施行。新《大气法》贯彻了中央关于推进生态文明建设的精神，最大的亮点是紧紧抓住大气环境质量改善这个灵魂和主线，丰富了防治手段和监管措施，回应了社会关切和人民群众对美丽蓝天的热切期盼，需要社会各方共同实施。今年是该法的第三次修改，最早于1987年首次通过，1995年、2000年先后修改。

突出考核大气环境质量

改善环境质量是环保工作的根本目标，总量控制等措施是手段，要紧紧围绕改善环境质量改革制度和措施。该法明确提出，防治大气污染应当以改善大气环境质量为目标，并规定了大气环境质量标准、地方政府大气环境质量责任、环保部对省级政府大气环境质量改善目标考核、城市政府大气环境质量限期达标规划、城市政府向同级人大的专项报告和地方人大对政府的监督、上级环保部门对下级政府负责人的约谈和区域限批、重点区域大气污染联防联控等一系列制度措施，为大气污染防治工作全面转向以质量改善为核心，奠定了坚实而充分的法律基础。为了科学处理大气环境质量改善与污染物总量减排的关系，新《大气法》体现了管理思路的重要转变：既要抓重点污染物，又要抓其他污染物;既要抓区域总量减排，又要抓点源排放达标;既要抓固定源，又要抓非固定源。

污染防治工作聚焦燃煤、车船、扬尘、秸秆

强化燃煤污染防治。以煤为主的能源结构在我国短期内不会发生根本变化。因此，防治燃煤污染是防治大气污染的关键。新《大气法》从多方面强化了燃煤大气污染防治：一是要求优化煤炭使用方式，推广煤炭清洁高效利用，逐步降低煤炭在一次能源消费中的比重。二是明确国家推行煤炭洗选加工，降低煤炭的硫分和灰分，限制开采高硫分、高灰分煤炭。三是国家禁止进口、销售和燃用不符合质量标准的煤炭，鼓励燃用优质煤炭，禁止销售不符合民用散煤质量标准的煤炭。四是城市政府可以划定高污染燃料禁燃区，在禁燃区内禁止销售、燃用高污染燃料。五是加强对燃煤供热锅炉的管理，在集中供热管网覆盖地区，禁止新建、扩建分散燃煤供热锅炉。六是对燃煤电厂和其他燃煤单位提出排放控制要求，燃煤电厂和其他燃煤单位应当采用清洁生产工艺，配套建设除尘、脱硫、脱硝等装置，或者采取技术改造等其他措施控制大气污染物排放。

完善机动车船污染防治。新《大气法》规定了比较完整的机动车船污染防治体系。一是加强新车管理。机动车生产企业应当对新生产的机动车和非道路移动机械进行排放检验。经检验合格的，方可出厂销售。检验信息应当向社会公开。省级以上人民政府环境保护主管部门可以通过现场检查、抽样检测等方式，加强对新生产、销售机动车大气污染物排放状况的监督检查。工业、质量监督、工商行政管理等有关部门予以配合。二是加强对在用车的管理。在用机动车应当按照国家或者地方的有关规定，由机动车排放检验机构定期对其进行排放检验。经检验合格的，方可上道路行驶。未经检验合格的，公安机关交通管理部门不得核发安全技术检验合格标志。县级以上地方人民政府环境保护主管部门可以在机动车集中停放地、维修地对在用机动车的大气污染物排放状况进行监督抽测;在不影响正常通行的情况下，可以通过遥感监测等技术手段对在道路上行驶的机动车的大气污染物排放状况进行监督抽测，公安机关交通管理部门予以配合。三是建立机动车环保召回制度。生产、进口企业获知机动车排放大气污染物超过标准，属于设计、生产缺陷或者不符合规定的环境保护耐久性要求的，应当召回;未召回的，由国务院质量监督部门会同国务院环境保护主管部门责令其召回。四是加强对燃油、重型柴油车、施工机械的污染防治规定，并新增了船舶大气污染物排放控制区等要求。

强化扬尘和农业等面源大气污染防治。新《大气法》设专节对扬尘和农业等大气污染防治作出规定，进一步明确了扬尘污染防治的执法主体，细化了扬尘污染防治的具体措施。一是强化扬尘大气污染防治。针对我国扬尘污染面广、缺少有效监管的现实情况，按照分类施治的原则，将扬尘按照建筑扬尘、交通扬尘、裸地扬尘和料堆扬尘四类，分别明确监督管理要求。二是禁止焚烧秸秆、落叶。按照“疏堵结合，以疏为主”的原则，要求省级政府划定区域，禁止露天焚烧秸秆、落叶等产生烟尘污染的物质。同时要求各级政府及其农业等有关部门鼓励和支持采用先进适用技术，对秸秆、落叶等进行肥料化、饲料化、能源化、工业原料化、食用菌基料化等综合利用，加大对秸秆还田、收集一体化农业机械的财政补贴力度。

规范重点区域大气污染联合防治。区域联防联控是防治大气污染的有效手段，新《大气法》增设专章规定重点区域大气污染联合防治，通过划定重点区域的划定和召开联席会议，制定区域联合防治行动计划，加强规划和建设项目环评会商，开展联合执法、跨区域执法、交叉执法等，实施更严格的机动车大气污染物排放标准，煤炭等量或减量替代，实现信息共享，合理构建重点区域大气污染联合防治的制度体系。

健全机制完善监管 加强监管加大惩处

健全重污染天气应对机制。新《大气法》从多方面规定了具体措施，为重污染天气的有效应对提供了比较完备的法制保障。一是建立重污染天气监测预警体系。要求重点区域重污染天气监测预警机制统一预警分级标准。可能发生区域重污染天气的，应当及时向重点区域内有关省、自治区、直辖市人民政府通报。二是将重污染天气应对纳入突发事件应急管理体系，制定重污染天气应急预案。三是发布重污染天气预报。根据预报信息，确定预警等级并及时发出预警。四是依据重污染天气的预警等级，及时启动应急预案，根据应急需要可以采取责令有关企业停产或者限产、限制部分机动车行驶、禁止燃放烟花爆竹、停止工地土石方作业和建筑物拆除施工、停止露天烧烤、停止幼儿园和学校组织的户外活动、组织开展人工影响天气作业等应急措施。

加大信息公开和公众参与力度。新《大气法》在新《环保法》的基础上，更加强调信息公开和公众参与。以“公开”为例，新《大气法》要求公开的规定为：地方政府大气环境质量考核结果应当向社会公开;城市大气环境质量限期达标规划应当向社会公开;城市人民政府对规划的执行情况也应当向社会公开;企业应当公开环境影响评价文件;环保部门对地方政府负责人的约谈情况应当向社会公开;重点排污单位应当公开排放信息，不公开、不如实公开的予以处罚;环保部门对举报处理结果向社会公开;机动车生产企业对新生产的机动车的检验信息应当向社会公开;环保部门应当组织重点区域大气污染源解析并向社会公开。

完善环境执法监管手段。新《大气法》明确规定环保部门有权通过自动监测、遥感监测、远红外摄像等方式进行监督检查;对造成或可能造成严重污染，或者有关证据可能灭失或被隐匿的，环保部门可以对有关设施、设备和物品进行查封扣押;环保部门可以通过遥感监测等技术手段对在道路上行驶的机动车排放状况检测等。

充实环境经济手段。环保部门近些年来一直致力于推动经济手段在环保领域的运用，在《大气法》修订过程中也始终注重环境经济政策，推动以市场手段促进大气污染防治。新《大气法》规定的经济手段主要有财政投入、举报奖励、税收优惠、政府采购、财政补贴、污染防治费用列入工程造价、财政支持、排污交易等8种形式，涉及的相关条款达14处。

加大处罚违法力度。针对大气污染防治工作中普遍存在的违法成本低、调查取证难等问题，新《大气法》从三方面进一步完善了法律责任：一是大幅提高罚款数额，取消造成大气污染事故的处罚上限。二是合理调整执法主体。三是拓展按日计罚的适用情形。