行政事业单位国有资产管理与预算管理有效对接中存在的问题及对策

北京市水文总站 刘海清

一、行政事业单位国有资产管理与预算管理有效对接的重要意义

(一)有利于提高资产管理与预算管理水平

资产管理与预算管理反映的是同一个问题的两个不同方面，前者的管理重点为实物形态，而后者的管理重点为价值形态，两者之间紧密联系，不可分割。在行政事业单位中，国有资产所占的比重较大，此类资产中的绝大部分都是历年来财政预算资金的实物化结果，资产配置数量的多少与预算资金量有着直接关系，财政预算资金的安排决定了资产配置的合理性，可见，预算管理是强化资产管理最为有效的手段之一，所以这两项管理工作的对接，不仅有助于资产管理水平的进一步提升，而且还能从源头上对资产的形成加以控制，有利于预算的科学合理编制。

(二)有利于促进节约型政府建设

在当前的新形势下，为了进一步贯彻落实科学发展观的要求，并逐步提升财政工作水平，需要加快推进财政管理科学化、标准化、精细化、制度化，构建起完善的公共财政体系。由于行政事业单位所拥有的国有资产总量较多，加之资产规模较为庞大，从而使这部分资产从形成、运维直至更新换代都需要借助预算资金来实现，致使与国有资产相关的费用在财政总支出中所占的比例较大。通过资产管理与预算管理的对接，并编制科学合理的实物费用定额，不但能够为资产的相关支出提供科学依据，而且还是实现财政精细化管理及提高预算管理水平的重要条件。此外，通过这两项管理工作的有效对接，能够使国有资产相关费用的配置更加合理，在满足行政事业单位发展需要的同时，可进一步节约财力，有利于资金总体使用效率的提升，行政成本也会随之降低，这对于促进节约型政府的建设十分有利。

(三)有利于推动公共财政改革

随着我国财政体制改革的不断深化，财政部相继推行了多项财政改革内容，其中较具代表性的有国库集中支付、政府采购、部门预算以及收支两条线等等。从财政资金的管理层面上看，这些改革政策的颁布实施，实现了公共财政改革的重大突破，但从国有资产管理的角度上看，仍显得相对薄弱。虽然行政事业单位也针对单位内部多个方面进行了改革，但在国有资产管理的改革上却略显不足，导致了资产不清、配置不合理、管理体制不完善等问题，从而严重影响了财政资金使用效益的发挥，也制约了财政管理水平的进一步提高。由于财政资金与行政事业单位的国有资产均归属于社会公共资源的范畴，因此，通过实现资产管理与预算管理的有效对接，能够使资金和资产都得到规范化的管理，不仅有助于转变重资金管理、轻资产管理的传统观念，而且还可以推动公共财政改革进程的加快。

二、行政事业单位国有资产管理与预算管理对接中存在的问题

近年来，虽然中央和地方都在积极推进行政事业单位国有资产管理与预算管理相结合，在一定程度上转变了单位重资金、轻资产，重购置、轻管理的思想，使得国有资产管理得到了规范，并且进一步完善了预算管理内容。但是，在国有资产与预算管理对接中仍然存在着不容忽视的问题，具体表现为：

(一)思想认识不足

部分行政事业单位还存在着重钱轻物的现象，没有从思想上充分认识到国有资产管理与预算管理对接的必要性。如，一些行政事业单位的收费项目多、资金来源渠道多，在思想上不重视对购置资产的有效控制；行政事业单位国有资产闲置严重，存在隐形流失问题。我单位前几年以十几万元的价格购置了一套大幅画绘图仪，从该设备购置回来以后，只使用过几次，之后该设备长期处于闲置状态，其使用效益未获得有效发挥，造成浪费；有的行政事业单位在档案管理方面做得不到位，存量严重不实、管理十分混乱，还有一些单位甚至并未设立固定资产明细账及材料物资明细账，购入资产后，不作资产增加处理，进而形成了账外资产。某行政事业单位使用项目资金购置了一台业务用车，该车辆从购置回来到现在已经使用4年之久，但却并未列入到固定资产。又如某行政事业单位的个别房屋已经搬迁拆毁5年，因未办理报废手续，致使资产账面价值仍然存在；一些行政事业单位没有积极配合开展资产配置预算审核工作，甚至还会出现阻碍行为；部分行政事业单位过分看中争资金、争项目，而不重视资产配置预算的编制，没有对资产购置进行分析研究，阻碍了资产管理与预算管理结合工作的有效开展。

(二)相关制度建设滞后

当前，有关行政事业单位国有资产管理与预算管理对接的相关制度不健全，使两者结合开展缺乏有力依据。如，资产配置标准体系不完善，在通用办公资产、专用资产等方面没有根据实际情况形成完善的标准，同时部分单位也没有严格执行已有的资产配置标准；单位在预算执行期间随意增加经费支出，致使单位资产配置失衡，呈现出无序增长的现状；预算审核流程不合理，没有具体规定预算审核范围，也缺乏对行政事业单位新增资产配置预算的严格审核。财政部门、主管部门与行政事业单位的信息沟通不及时，很难准确掌握单位存量资产的相关信息，无法根据存量资产占用情况对新增资产标准和数量进行合理确定，从而导致增量资产配置不科学，经常出现重复购置资产、超标准购置资产等问题，严重弱化了对资产配置、资产使用以及资产处置的动态监管，造成单位预算执行控制乏力。

(三)资产配置预算编制质量不高

在行政事业单位基本支出预算和项目支出预算中均存在着资产配置事项，但是因有关资产配置的预算内容没有细化，导致单位部门预算编制过于粗糙，在预算执行中经常出现预算偏差。部分行政事业单位尚未全面开展资产配置预算编制工作，预算编制随意性大，使得资产配置预算难以如实地反映单位资产现有情况和需求情况。如，部分行政事业单位在预算报表中对资产金额、资产数量等相关信息填报不全。

(四)资产收益管理不到位

行政事业单位不重视资产收益管理，没有将该部分收入纳入到预算管理范围内，易造成国有资产流失。如，行政事业单位存在随意处置固定资产的情况，没有按照规定提交资产处置申报，在不经过国有资产管理部门批准的情况下，为了谋取私利而划转、出售国有资产，损害国家利益；财政部门通常都是根据相应的程序进行审批，整个报废审批过程需要耗费较长的时间，由此造成了部分行政事业单位上有政策、下有对策的局面，他们将一些固定资产拆解成为零部件，致使国有资产游离于账外；部分行政事业单位的资产管理与财务管理未能有效衔接，固定资产经过使用之后未计提折旧，不仅导致了成本核算严重不实，而且损耗的国有资产也未能获得相应的补偿。由于国有资产贬值，致使国有资产隐性流失。同时，科技的不断发展，加快了产品更新换代的速度，现有设备的市场价值随之大幅度降低，进而造成资产无形中流失；部分行政事业单位没有对资产处置收益进行入账处理，也没有将其纳入到预算编制中，使得预算外资金无法得到有效控制，从而导致国有资产收益流失。造成以上现象的原因在于：国有资产管理体制和监管体制不健全，对资产使用和处置的监控力度不足，没有将资产收益纳入到预算中进行统一管理。

三、行政事业单位国有资产管理与预算管理有效对接的对策

(一)提高重视程度

随着行政事业单位国有资产总量在近几年里的不断增多，各单位的领导应当进一步提高对国有资产管理的重视程度，为国有资产管理与预算管理的有效对接奠定基础。首先，单位可通过各种途径加大两项管理工作对接的宣传力度，如组织开展专题会议、活动培训等等，使单位内部人员树立起正确的思想意识，确保对接工作的顺利进行。其次，应对资产配置及预算安排进行科学合理规划。单位必须转变以往重资金轻资产的观念，从实际出发，进行合理规划，指定专职人员负责资产配置及预算编制，提高预算的合理性。最后，应在现有管理模式的基础上进行创新，通过学习最新的政策法规及理论，对原本的管理手段进行改进和完善，并对管理模式进行创新，借此来实现两项管理工作的有效对接。

(二)建立科学规范的资产预算制度

为了约束和规范行政事业单位国有资产管理与预算管理对接工作的有序开展，应当建立起科学的资产预算制度，重点包括以下三个方面：

1、健全资产配置标准体系

对于行政事业单位而言，资产配置标准是支出标准制定的重要依据，因此，应当健全资产配置标准体系，具体可从以下几个方面着手：其一，办公资产配置标准。这里所指的办公资产是由两大部分组成，一部分是日常所需的办公设备，另一部分是办公家具。它的配置标准包括价格和数量，前者可以按照政府集中采购的均价进行确定，后者则可按照单位人均占有的数量进行核定。在该标准制定的过程中，可以将当前各部门的平均占有水平与实际工作需要作为参考依据，同时还应对国家财力等因素予以充分考虑。其二，专用资产配置标准。所谓的专用资产就是为满足某些专项业务开展的需要而购置的相关资产，如进行科学研究时购置的相关设备等等。对于常规专用资产的配置标准，可以由财政部门会同有关业务部门一起进行制定。如果是较为特殊的专用资产，其配置标准则可由相关的业务部门自行制定，并将制定好的配置标准上报给财政部门进行备案。其三，配合相关部门对配置标准进行修订。为了使资产配置标准能够与实际情况更为相符，建议财政部门从实际的角度出发，配合有关部门加快资产配置标准的修订。由于各级行政事业单位的具体工作任务及职能均不相同，加之地方财力和经济发展水平也不一致，所以，应当由各级财政部门负责本级资产配置标准的制定，而财政部主要负责中央级资产配置标准的制定。

2、完善实物资产费用定额管理制度

行政事业单位应当对实物资产费用标准体系进行细化和完善，并进一步加快实物费用定额制度的推行，与此同时，还应积极探索资产费用定额与定员定额间的有效衔接。在对实物资产费用定额标准进行制定的过程中，要遵循科学、合理的原则，若是定额标准制定的过低，可能会导致追加预算的情况发生，如果定额标准制定的过高，则会造成不必要的浪费，由此会对部门预算的严肃性造成一定影响，预算的作用也就无法充分发挥。鉴于此，各级财政部门应当履行自己的职责，承担起本级行政事业单位实物资产费用标准的制定任务，并按照实际变化情况，对标准进行修订，以此来确保标准合理、可行。而行政事业单位则应对财务会计制度加以完善，使其可以如实反映出本单位的资产耗费情况。需要特别注意的是，由于行政事业单位的资产构成情况相对比较复杂，因此在费用标准的制定上，不建议采用综合定额，而是应当采用分类分项定额。

3、落实资产配置预算监督机制

为了使审计监督与财务检查的作用能够得以充分发挥，应当进一步加强对新增资产配置预算工作的监督检查，具体可从以下几个方面着手开展工作：首先，可在资产配置管理制度当中做出明确的规定，要求各部门必须严格执行财政部门批准的资产配置预算，对于未经批准的资产，不得擅自购置。其次，在执行预算的过程中，如果确有特殊原因，需要追加预算并临时购置资产，必须依据相关的规定程序进行报批，当获得财政部门批准之后，方可对申报的资产进行购置。再次，不得对各部门未申报购置预算的资产安排相应的经费，同时，应当强化审计和财政监督部门在资产配置预算监督检查中的责任，并进一步明确各地财政专员对基层预算单位实施财政监管的责任及义务。最后，要对超标或超编配置资产的部门及单位，进行严肃处理。

(三)完善国有资产预算编制程序

针对行政事业单位国有资产管理现状，进一步完善国有资产预算编制内容，具体包括：完善配置标准，根据行政事业单位工作职能和事业发展，完善现有国有资产配置标准体系；占有使用资产的现状，如资产结构与构成、固定与流动资产、有效与闲置资产、报废与更新资产等等；资产预算计划，如固定资产购置内容、维修与维护经费等；资产预算执行情况，可通过以下方式对行政事业单位国有资产预算的编制程序进行完善：行政事业单位的国有资产管理部门应当全权负责本部门及单位资产预算计划的编制，并对本单位使用的国有资产进行清查（可每年进行一次），同时对国有资产的产权登记进行年检，提出年度资产购置计划报上级主管部门审核，主管部门在对购置计划进行核实后，上报给同级财政部门的国有资产管理部门。可由财政国有资产管理部门对行政事业单位的资产预算编制计划进行审核，然后上报给财政预算管理部门进行审批。资产预算则应当上报人大，经审查批准后，由财政国有资产管理部门将该预算下发给各部门执行。

(四)加强国有资产收益征收管理

财政部门要加强对行政事业单位国有资产收益的征收管理，将国有资产收益纳入到预算管理范围，对该部分收益进行严格控制。首先，行政事业单位应当对国有资产收益管理予以足够的重视，杜绝各种违规操作现象的发生。可依托国家开展的行政事业单位资产清查工作，对本单位的资产进行清理。在对国有资产进行处置时，必须严格履行报批制度，同时应认真核查房屋出租、出借所得的收入，及资产对外投资获得的经营收益，保证上述收益均能够按照规定入账。其次，行政事业单位可从资产配置环节入手，实现国有资产管理与预算管理这两项管理工作的有效对接，通过资产配置标准及定额的制定，给预算资金的合理安排提供可靠依据，由此能够使资产与资金的分配更加科学、规范。此外，应对资产购置预算的审批程序进行明确，借此来强化国有资产收益管理。最后，行政事业单位可遵循激励与约束并重的原则，对资产进行分类管理。如果本单位是由财政全额拨款，则应依据国有资产收益方式对单位内部的国有资产进行管理，资产所得的全部收益要全额上缴财政，并实行预算统一管理。若本单位是财政补助，则应加大财政保障力度，对单位以出租及对外投资所获得的国有资产收益，可按照一定的比例实行收支两条线的财政专户管理。如果本单位的经费完全自理，既可实行财政专户全额返还管理，也可实行企业化管理。

(五)建设财政国有资产动态管理系统

深入实施国有资产动态管理系统，对行政事业单位国有资产进行动态化管理，借此来提升国有资产管理效率和质量。该系统除了能够及时反映国有资产配置的增减及存量情况之外，还能将配置的资产纳入到信息化系统当中，从而真正实现了对资产的动态管理，借助该系统，对财政部门国有资产进行全程跟踪管理。对于行政事业单位而言，其利用该系统能够随时掌握本单位国有资产的存量及变动情况，不仅为预算编制提供了准确、可靠的基础信息，而且使资产管理更加科学、规范。

四、结束语

总而言之，实现行政事业单位国有资产管理与预算管理的有效对接，对于深化公共财政改革、建设节约型政府有着重要意义。地方财政部门要建立科学规范的资产预算制度，规范国有资产预算编制程序，加强对预算执行的动态监管，从而确保对接工作的有序开展。行政事业单位也要提高国有资产管理与预算管理对接的重视程度，不断提高资产管理和预算管理水平。

[1]容平，刘德祥，林江.推进行政事业单位国有资产管理改革的思考[J].行政事业资产与财务,2014

[2]刘株彬,张鸿超,马守凤.浅谈行政事业单位国有资产管理存在的问题及应对措施[J].行政事业资产与财务,2014