街道职能转型面临的三大问题和六大建议

王勇

“基础不牢，地动山摇”，习近平总书记多次强调基层基础工作的重要性。长期以来，街道作为城市管理体系中最基层、最末端、最敏感的环节，却面临着权责不清、有责无权、有事无费、职能缺位、职能错位等问题，“上面千条线，下面一根针”，疲于应对各项工作成为街道日常工作的真实写照。

一、当前街道职能存在的问题

（一）责权不明确。街道职能在不断增加，社会治理任务日益繁重，而街道的权限却维持原状，使许多工作无法落实到位。同时，街道与区级各有关部门事权未合理界定，区级有关部门延伸到街道的管理权限还未下放，街道事多婆婆多，责任大权力小。如农村房屋建设，其审批权限没有下放到街道，而其收件、勘测、报件等工作却下放到街道；计划生育二孩生育政策的执行，街道有责任调查核实基本情况，却无审批生育权限；市政方面，街道有责任有义务维持维护城市环境卫生管理秩序，但广告审批、路面开挖审批权限却一直在区级相关部门……诸如此类，街道与区级部门服务、管理、审批、收费等责权不分，出现了部门管事、街道干活，或者部门收费、街道管理的情况，导致街道推动社会治理和公共服务方面力不从心，缺乏必要的人力、财力和物力保障，有想法却缺乏相应的体制支撑，职能缺位现象十分突出。

（二）结构不合理。各街道内设机构大都在10个左右，一般设有党政办、经发办、综治办、社事办、城建办、人大办、计生办、安监办、财政所、环卫所、市政监察大队、农业服务中心、文化服务中心、社保所等部门，明显带有计划经济特征，部门之间职能交叉，且设置不科学、不规范，影响了街道整体职能的发挥。各街道行政编制大都在50名～70名之间，其中领导职数大约在10～12人。为了解决工作急需，不得不使用事业编制、公益性岗位人员等等，造成政事不分，混岗现象比较普遍。另一方面，由于结构和人员沉在街道，大量民生具体工作的落实又在社区，以笔者所在街道的萱花路社区为例，社区辖区人口3万多人，社区工作人员只有10人，却承担了62项工作任务，服务和管理怎么能跟得上？“倒三角状态”的结构必然导致人员力量不集中、服务不到位、群众不满意。

（三）职能有错位。一方面，街道承担了过多的经济建设职责。街道工作的主要精力应是社会治理和服务，而在现实工作中，街道往往将过多的精力放在了经济发展和建设上。传统社会治理模式的特点是下级层层复制上级，市区主抓经济工作的同时，以目标考核为风向标，让本该以社会治理和服务为主责的街道，也把大量精力放在了经济建设上。而“硬着头皮搞经济”的结果往往是经济效益没怎么搞上去，却招来了污染企业、零税收企业和产能过剩企业。而为应对考核，街道往往在环保、土地管理等方面触及一些红线。以笔者所处的街道为例，经济社会发展实绩考核指标达50余项，而我们近年来探索的网格化、网络化、精细化“三化”工作法的社会治理创新，其社会效果很好，但在考核上却没有着力体现。这就导致部分经济指标虽然上去了，但与人民生活密切相关的社会事业发展却相对滞后，社会和谐稳定的任务相当突出。另一方面，街道与社区的关系没有理顺，街道对社区主要应是指导职责，而现实工作中去变成管理多于指导，致使街道对社区指导不足，领导有余。街道是区政府的派出机构，是代表区级政府在辖区内实行社会治理的基层组织，其管理手段是行政手段。社区居委会是居民自治组织，代表居民在社区内进行社区管理，其管理手段是自我管理。但是，街道与社区实际上是指导与被指导的关系，现在变成为事实上的领导与被领导关系。伴随着城市管理的重心下移，政府越来越多的行政管理事务通过街道下移到社区，街道无权管理或越权管理的现象时有发生，导致了社区居委会类行政化，其自治事务功能严重被挤压。现阶段社区管理模式是以街道为核心的政府主导型管理，这种管理形式导致街道疲于应付大量事务性工作，弱化了其本该承担的社会职能，又造成社区其他自治组织的职能错位和扭曲。

二、街道职能转型的几点建议

党的十八大报告指出，要“加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”，“加快形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制”。习总书记指出，要协调推进全面建成小康社会、全面深化改革、全面推进依法治国、全面从严治党，推动改革开放和社会主义现代化建设迈上新台阶。这些，都对基层街道职能职责的转型指明了方向，明确了道路，现结合街道基层实际，就如何转变街道职能，强化社会治理和服务，提出如下建议。

（一）依法实施事权改革

要立足于街道作为政府派出机构的职能，强化其基层社会治理和公共服务的职能。合理分离政府职能。着力理顺区和街道的权责关系，依法行政、依法治区，法律法规和政策规定由上级党委、政府及其部门承担的责任，不得转移给街道承担。剥离原有政府职能体系中竞争性、营利性的职能，把不该由街道管理的事项转移出去，通过授权、委托、购买服务等方式，逐步交给市场或社会中介组织去做，让其承担大量原来由街道负责的社会性职能，使街道能将更多的精力放到社会治理和公共服务上来。

（二）有效整合机构资源

街道机构设置应面向服务对象，而不是应对上级部门，因此可适当调整街道机构，对已有的行政资源进行有效整合，一切以人为本，一切以方便百姓为本，使之与街道职能相适应。比如，可综合设置党政办公室、社区建设与社会保障科、城市管理科、社会安全与综合治理科等5～7个机构，综合职能，集中力量。总之，要杜绝区、街道两级行政机构设置形同“蜂窝煤”式地上下对齐，要按照街道职能本身的特点与管理的有效性，结合区、街两级政府机构改革，在街道机构设置上要有效突出街道社会治理和公共服务职能。

（三）扩大街道相应管理权限

按照中央全面深化改革的要求，按照“该清必清、可合则合、能放都放”的原则，进一步开展行政审批事项的清理、调整和下放工作，可以采取“成熟一批、下放一批”的思路，重点在社会治理和公共服务方面扩大街道行政管理权限。同时，街道在承接下放的管理权限后，依法承担相应的行政和法律责任，以此有效推动管理重心下移，切实提高社会治理和公共服务效率endprint

（四）推进多协作治理

一是要着力推动人员下沉。在推动职能转型中，可按照“机关融入基层、干部融入群众”的思路，积极建立干部双向交流机制，推动机关干部下基层，在一线工作中进行锤炼。选调机关优秀年轻干部到社区任职，对其年度考评实行在社区和街道“双述双评”。进一步充实社区工作人员，选调街道机关、区级党政机关和人民团体的优秀年轻干部到社区任职，这既能提升机关干部处理群众问题的本领，又能充实基层干部队伍，解决工作漂浮、忙于应付的难题。从基层选拔优秀干部到机关任职。要进一步加强从社区优秀工作人员招录公务员、事业编制人员的力度，充分调动社区干部的工作积极性、主动性和创造性。加大学习培训交流。要统筹培养锻炼干部，通过多岗位学习，让学员从多角度认识区、街道、社区情况，转变工作作风；通过业务知识培训，提升理论素养，增强服务能力。

二是强化社区民主自治。在推动职能转型中，逐步理清街道与社区、街道与社会组织的关系，着力构建“小政府、大社会”，完善“党委领导、政府负责、社会协调、公众参与、法治保障”的社会治理新格局。一方面要积极培育辖区公益类社会组织。要重视社会组织在社会治理体系中的“缓冲”作用，要大力发展承担民生服务职能的辖区内公益服务类社会组织，充分发挥社会组织和志愿者在完善社会服务、改善民生方面的积极作用。对益性事业，通过资助和购买服务、服务外包等方式，使社会组织成为政府提供公共服务的有力补充。同时，要建立财政扶持社会组织发展的长效机制，支持和鼓励社会组织参与所驻辖区的建设、管理和民主决策，进一步加强对社会组织发展的指导和规范。另一方面，要积极推动城乡社区民主自治。对于城市社区，要着力理顺街道和社区的关系，通过创新机制模式，推动“行政”社区走向“自治”社区。比如，可实行行政事务“准入制”，依法合理界定社区居委会的职责范围，将社区居委会现行承担的“行政”工作，细分为社区独立完成、协助完成、街道和职能部门独立完成、政府购买服务四大类，减轻社区负担使之能专注于社会服务。对于农村社区，可以适应调整街道管理行政区域，应明确是为城市居民服务，为未来城市发展服务，将城市规划区内的农村留在街道，而其他区域调整出去；同时，要严格按照《村民委员会组织法》切实保障村民自治的权力，通过引导管理方式创新，充分发挥农村熟人社会这一特点，构建看家护院、组织巡逻、群防群治、纠纷调解、普法宣传、稳定任务等等工作的社会治理新平台。小结来说，社区管理有实行人、财、权相匹配，凡属社区自治和管理的社会治理、社会服务方面的人、财、权，都应下放到社区。

（五）着力推动考核转向

街道作为政府派出机构，其法定的主要职能是社会治理和公共服务，因此建议以考核为风向标，剥离街道的经济职能，不再对街道进行经济考核，进一步促进街道职能转型，促使街道从发展经济为中心转移到以民生为中心的社会治理和公共服务上来，充分发挥街道在区域内社会治理和公共服务上的统筹、协调和指导作用，进而为社区管理体制改革提供良好的外部环境。如笔者所有的街道，从2009年起探索实施了社会治理“两联五员三包”工作制，到如今深化为网格化、网络化、精细化“三化”工作法，辖区38平方公里14个村（社区）划分为349个网格，常年有机关干部、市政队员、驻片民警、村（社区）干部、村居民小组长、楼幢长、共产党员、社会志愿者等8类人员5000余人深入各个网格，开展和实施了老城区单体楼宇自助式物业管理、社会治安综合巡逻、志愿者定期服务等各项工作，取得了较好效果，但还未进行区级面上的全面推广。

（六）以科技发展倒逼职能转型

党的十八届三中全会强调，围绕推进国家治理体系和治理能力现代化目标，不断创新社会治理体制。如今，“互联网+”行动计划伴随着云计算、物联网、大数据等的发展，正在对全球经济社会产生巨大的影响，越来越多的服务对象开始寻求以网络获取服务。

因此，在大数据时代，作为服务群众最前线的街道，已经不能再用五十年不变的思维和手段，来服务需求越来越多样的群众。要围绕公共服务“开放化、推送化、个性化”做文章，减少服务流程，在节省人力、财力、物力的基础上，最大限度地让群众少跑路、少排队，第一时间获取相应服务。要进一步淡化三级服务中心前两级的工作职责，突出和充实社区便民服务中心建设，如社保服务的职责，不能老百姓跑到街道办，能够办的下放到社会第一线，所有职责要通过充分授权和“一根网线”便能在便民服务中心完成。

作者：重庆市永川区胜利路街道办事处主任

责任编辑：马 健endprint