移民搬迁：集中连片特困地区精准扶贫的有效实现路径

何得桂　党国英

〔摘要〕

移民搬迁政策作为新型城镇化背景下精准扶贫最为直接的有效实现方式，近年来在中西部贫困地区被广泛应用。政府推动下，以“避灾减贫”为特色的陕南地区大规模避灾移民搬迁不仅仅是简单地“搬家”和物理空间的变化，还是增强社会互动、推动农村城镇化和农业现代化的过程。山区移民搬迁政策效应还有待进一步释放和提升，要在高位推动中进一步完善避灾移民搬迁活动的顶层设计；要在精准搬迁中实现公平有序的移民活动，更好地实现“搬得出”的目标；要在创新管理、精细化管理中确保移民搬迁群众达到“稳得住”的目标；就应紧紧围绕“能致富”的目标，通过“精确施策”以提高移民发展的可行能力。

〔关键词〕

移民搬迁；精准扶贫；避灾减贫；精确施策；生计发展

〔中图分类号〕F127〔文献标识码〕A〔文章编号〕2095-8048-（2015）05-0116-07

一、研究背景与问题提出

减贫问题是中国现代化进程中需要直面的一个重大问题。推进集中连片特困地区加快摆脱贫困既是中国政府和社会长期关注的重要现实课题和战略决策问题，也是新阶段扶贫攻坚最为艰难的主战场、促进区域均衡发展和提高扶贫开发效益的关键领域。移民搬迁政策作为新型城镇化背景下推进精准扶贫最为直接的重要方式，近年来在中西部贫困地区被广泛应用。陕西、贵州、江西、宁夏、甘肃等十多个省份纷纷推出了内容和出发点大同小异的移民搬迁规划并在一定程度上付诸于实践。从全国层面来看，通过移民搬迁安置一批农村贫困人口将成为今后一个时期我国政府实施“四个一批”扶贫攻坚行动计划不可或缺的组成部分。①政府因责任意识的不断增强以及政府能力的持续提升，不仅要对已发生自然灾害的区域展开移民活动，也要对会发生高风险的地区有计划地、尽可能地进行人口迁移，从而降低未来可能导致的损失。在政府引导和推动下，不论是基于扶贫的移民搬迁，或者基于避灾的移民搬迁，还是着眼于生态改善的移民搬迁，它们大都以“避灾减贫”为根本出发点，自愿迁移的色彩较为浓厚，力争在精准扶贫中改善民生和提高城镇化水平。

尽管移民搬迁安置活动在很多地方展开，但是学术界对于这一问题的关注度还有待提升。纵观既有研究文献，主要涉及的是我国工程移民、生态移民等领域的研究成果，而对于兼顾避灾、扶贫、生态和发展等多维目标属性的移民搬迁活动的探讨还较为有限。在已有的移民搬迁研究成果中，更多探讨的是移民搬迁的背景和意义〔1〕、主要制约因素〔2〕、存在的风险〔3〕、安置社区管理〔4〕、发展态势〔5〕以及对策建议〔6〕等方面，还相对缺少从移民搬迁与贫困片区精准扶贫有效实现形式、移民搬迁可持续发展等方面对这一问题进行深入的分析。与此同时，在精准扶贫研究中，往往缺乏实证材料或典型案例的有力支撑，一定程度上也影响了研究结论的说服力。基于上述的认知和判断，本文将以被誉为新中国成立以来“最大规模移民工程”的陕南地区①避灾移民搬迁工程为个案，基于田野调查资料，侧重于精准扶贫的视野，较为系统地探讨山区移民搬迁实践以及政策效应提升问题，以力争弥补既有研究缺憾，同时彰显移民搬迁的政策价值和学术意义。

二、陕南避灾移民搬迁实践

秦巴山集中连片特困地区是涉及省份最多、内部状况最为复杂、贫困程度最深的一个片区。陕南地区则地处秦巴山片区的核心腹地，境内山大沟深，泥石流、滑坡、洪水等地质灾害隐患分布广、数量多、密度大，仅2010年就致使近240名人员遇难或失踪。为有效减少自然灾害等因素的胁迫以及改善山区民众生产生活条件，陕西省于2011年5月6日正式启动实施以“避灾减贫”为特色的陕南地区避灾移民搬迁工程。由于涉及地质灾害移民搬迁、洪涝灾害移民搬迁、扶贫移民搬迁、生态移民搬迁等多种类型，统称之避灾移民搬迁，规划投资超过1200亿元，利用10年时间（2011-2020年）对陕南地区28个县（区）中的60万户、240万人进行迁移，移民搬迁数量历史罕见，已远超出三峡工程移民规模。

为推动这项工程的开展，陕西省先后颁布《陕南地区移民搬迁安置工作实施办法（暂行）》《陕南地区移民搬迁安置建房资金筹措方案》等若干政策文件；省、市、县（区）、乡（镇、办）四级政府均成立陕南移民搬迁工作领导小组及办公室，制订出相应的年度计划，签订《陕南移民搬迁目标责任书》，逐级分解移民搬迁任务，同时开展督查考核评比等各项工作。

经过四年的探索和实践，以挖“穷根”与拔“险根”为核心追求的陕南移民搬迁政策取得了较为显著的经济社会效应，产生了积极且广泛的社会影响。从政策成效来观察，陕南移民搬迁活动总体向好。与没有进行移民搬迁的农户相比，移民搬迁户的整体处境有了较为明显改善。兼顾避灾、扶贫、生态和发展等多维目标的移民搬迁活动是推进精准扶贫的重要路径，也是推动陕南加快发展的有力举措。实践证明：陕南移民搬迁工程既是破解秦巴山集中连片贫困地区发展难题和统筹城乡发展的积极探索，又是促进山区城镇化、农业现代化和公共服务均等化的重大举措，通过开展大规模移民搬迁活动促使当地社会整体福祉也有了大跨越。

三、提升山区移民搬迁政策效应的路径选择

在充分认识陕南移民搬迁实施成效的同时，也要注意作为一项区域性的重大移民搬迁工程，它所涉及的移民搬迁类型复杂、规模宏大、持续时间长，再加上由于缺乏成熟的理论进行指导以及缺少可供借鉴的经验，大规模移民搬迁安置活动在一定程度上还处在“摸着石头过河”的阶段。譬如，实践中存在不同程度的“搬富不搬穷”等政策执行偏差的现象，导致这项政策的公信力与预期成效受到一些影响。基于课题组的跟踪研究，现就如何进一步提升陕南移民搬迁成效提出如下建议。

（一）在高位推动中进一步完善制度的顶层设计

1.争取中央更多支持，升级移民搬迁工程规格。“高位推动”是中国公共政策制定与执行的重要特征〔7〕。当前，陕南地区避灾移民搬迁工程依然由陕西省人民政府推动，虽然取得了一定成效，但基于长远考虑其规格有待提升。受生态环境保护压力、限制性开发的定位以及移民搬迁规模远超过三峡工程等因素的影响以及移民搬迁工程所产生的良好外部性，未来若要取得更好的预期效应，要尽快争取将陕南移民搬迁工程从区域性的重大移民工程升格为国家级的移民工程。由于该工程是集中连片特困地区、灾害易发地区集精准扶贫、避灾移民和区域整体开发为一体的开创之作，建议将其列为“国家级避险型移民示范区”，更好发挥它在中西部类似移民工程中的示范作用。endprint

2.创新移民安置模式，推动跨区域的移民搬迁。如果不改变目前移民搬迁主要是在陕南地区，特别是县域、镇域范畴内就近移民搬迁的做法，那么陕南的生态环境资源承载力难以保持在一个合适水平，将无法取得预期效果。要及时改变“内部消化型”的迁移活动，打破行政区划限制，努力推动跨区域、乃至跨省域的“外部支持型”移民搬迁，在更广阔范围内统筹开展移民集中安置点的布局，使环境资源承载力保持较为合理水平，同时借助外部资源和外部力量更好落实有土安置或有业安置。例如，借助利用西咸新区发展的条件以吸纳一定规模的陕南移民对象。至于具体的安置方式，要本着灵活多样、因地制宜的原则，通过多种形式来解决。

3.加快移民法治建设，制定避灾移民搬迁条例。以加强避灾移民搬迁安置工作为契机，加快完善避灾移民搬迁工作的相关政策和法律规定，从整体上更好地推进移民搬迁的长远发展。建议借鉴境外相关经验，从国家层面规划并制定出《非自愿性移民法》，对有关内容做出较为统一和科学的规定。各省级立法机关要及时根据当地实际情况，制定出地方性相关法规，为规范避灾移民搬迁行为，特别是为创新移民搬迁安置资金募集方式、规范移民搬迁用地管理和保障搬迁移民权益提供良好法治保障。强化移民搬迁安置工作的监管，重点要抓好避灾移民搬迁安置点建设、搬迁资金监管、建设成本监管、搬迁对象入住监管，坚决防止搬迁对象作假、资金贪污挪用、建筑质量不优、单位成本“踏线”等问题发生。

4.加强统筹协同推进，注重避灾移民风险防范。

首先，进一步理顺管理体制，完善移民搬迁安置和布局规划。加大移民搬迁的宣传，使广大干部群众进一步提高思想认识。通过采取协调、合作、整合、信任、资源整合和信息交流等相关手段，进行多属性的治理及层级性的治理，解决避灾移民搬迁安置这项重大政策在各层级政府之间以及各个部门之间的有效贯彻和落实问题。把移民搬迁工作与“四化同步”以及镇村综合改革等工作有机结合起来。建议在把陕南地区避灾移民搬迁安置和布局规划纳入“十三五”规划的同时，还要专门制定出陕南地区避灾移民搬迁“十三五”专项规划。省、市、县三级政府部门要及时对《陕南避灾移民搬迁规划》修编完善，提高移民搬迁安置工作的科学性、前瞻性。

其次，特别注重科学规划选址与安置点周边环境保护。按照“政府引导，规划领先，市场运作，群众自愿，综合服务”思路，结合“三高三避、四靠近”和节约集约用地要求，高起点、高水平编制安置点建设规划，坚决避免避灾移民安置点成为新的受害区现象发生。区域布局上突出建设特色、人文特色、产业特色。在搬迁中，应把生态环境保护摆在重要位置，与美丽乡村建设结合起来。注意基本农田和林地资源保护，避灾型移民安置区建设要顺应自然、依山顺势，不削山斩岩、填湖改河。落实控污措施，加大环境评估和审批力度。解决好安置点生活垃圾收集处理、生活污水排放和环境美化问题。

再次，要引导地方政府及时改变“重移民搬迁、轻产业培育”，“重任务落实、轻社区治理”以及“重效率追求，轻公平考虑”的行为。将搬迁群众就业创业和集中安置小区的产业配套纳入到当地的产业发展与社会管理规划之中。设立用于扶持搬迁民众发展规模农业、农副产品加工业和绿色产业的移民搬迁产业扶持基金；加强科技扶贫和教育扶贫，斩断贫困链条代代相传。防止把避灾移民搬迁工程变相搞成“政绩工程”或“房地产开发”。一方面，要统筹规模层次，切实改变就近、分散、千点一面的做法以及复制落后农村现象的发生，尽可能靠园区、靠城镇或靠川道以建设一批数百户、上万人的大型移民社区。另一方面，更加注重特困人口和受灾人口的搬迁安置、产业发展和支撑以及移民社区社会治理等，提升综合承载能力和辐射带动能力。

最后，要重视避灾移民搬迁中的经济社会风险防范与超越。陕南移民活动需要直面“生存环境重建、社会文化重构、发展能力重塑”等三大风险〔8〕。严守搬迁对象、占地面积、建筑面积、群众出资、造价成本“五条红线”，坚决杜绝“搬富不搬穷、搬易不搬难、搬少不搬老”等现象发生。既要尊重搬迁群众意愿，不强迫进城安置和上楼安置，也要科学测算陕南的土地和生态环境承载力、有效排除影响社会稳定的突出问题、对资金和项目进行审计、优化利用相关资源等，通过建构动态协同的移民搬迁风险防范机制，最大限度规避各种风险。相关部门应鼓励和支持商业保险提供配套保险服务以分散避灾移民搬迁风险。

（二）在精准搬迁中实现公平有序的移民活动

1.切实摸清基本情况，确保有序搬迁。

首先，要加强调查摸底工作的力量，改进工作方式。通过抽调县区、镇办、村社三级干部，解决集中调查摸底人手不足的问题；及时、深入、全面地向搬迁群众宣传政策，充分调动群众搬迁积极性。其次，对待搬迁户的基本情况要有较为详细的掌握。再次，要认真摸清农户的搬迁意愿。最后，明确集中摸底调查工作的责任及处理办法。区分摸底人员的责任以及审核人员的责任。如果因摸底不细致使地质灾害威胁户、洪涝灾害威胁户、特困户和危困户等三类重点对象不能够按照计划进行搬迁而造成上访、人身财产损失的，要认真追究摸底和审核人员的责任。对发现不符合移民搬迁条件的对象要及时予以取消，对搬迁对象确认有误的要严格追究责任，对故意隐瞒、优亲厚友、搭车购房，冒充移民搬迁对象骗取资金的要严肃查处。

2.制定移民轮候计划，突出搬迁重点。

首先，在确定移民对象时要坚持“避灾优先，突出重点，分类安置，分年轮候”的基本思路，贯彻好陕西省政府《关于进一步加强和规范陕南地区移民搬迁工作的意见》等若干政策规定，结合各地工作实际、搬迁规划、搬迁成效，印制宣传册，逐户上门进行宣传，以便实现精准搬迁、有序搬迁。其次，采取“自下而上”的办法，按照搬迁户申请、村民评议、镇村初审、相关部门审定、县区政府批准的程序，坚持村、镇办、县区三级公示，精准确定移民搬迁对象。再次，要认真做好2015—2020年这六年移民搬迁计划以及轮候方案，逐户签订陕南移民搬迁协议，防止漏掉穷人和出现偏差。最后，要进一步突出搬迁重点，坚持“三优先”搬迁原则，制定出重点移民对象2015年、2016年的搬迁行动计划，充分运用并探索完善“交钥匙工程”有关政策。endprint

3.建立信息管理系统，推进公平迁移。

从纵向上看，要建立省、市、县（区）、镇、社区（500户以上）五级陕南移民搬迁安置工作信息系统，做到户有协议、村建册、镇有档、县（区）建库、市有信息系统、省建平台，与精准扶贫共享平台。从信息系统的内容上，陕南移民搬迁信息系统要包括文字数据和图片影像，既有电子信息，又有纸质档案；既涵盖已完成工作，又涵盖未来计划。从信息采集和真实性角度看，各级移民搬迁工作领导小组要进一步加强对陕南移民搬迁安置信息录入工作的组织领导，严格规范陕南移民搬迁信息的采集、录入工作，把信息管理系统打造成归集档案、统计进度、监督管理的平台。为实现移民搬迁信息公开查询、科学精细管理创造条件，进而推动“公平搬迁”。

（三）在创新管理中确保搬迁群众“稳得住”

1.严格分户管理，完善建房补助方式

要进一步规范和严格分户管理，严禁通过分户等方式套取国家补助资金。对于独生子女与父母分户、父母单独分户、未结婚子女分户以及鳏、寡、孤、独或其它残障人员单独分户的不得享受陕南移民搬迁政策。至于在2011年以后符合分户条件且在公安部门办理分户户籍的搬迁对象，可以按新户籍享受陕南移民搬迁安置政策。要按照省上规定的补助政策，采取以户和家庭人口相结合的原则完善建房补助方式。此外，要强化县（区）政府主体责任，坚持以统规统建为主，从严控制统规自建。各地应统一补助方式和补助标准，防止产生较大的差异。

2.强化资金管理，统筹破解资金难题

第一，要强化陕南移民搬迁工程资金监管，确保资金安全运行。从省市县财政补助、项目整合、农民自筹、市场化运作四个渠道，足额筹措搬迁资金，确保资金落实到位。坚持项目资金专户管理、封闭运行，充分发挥移民搬迁专项资金共管账户网银系统监控职能以及统一会计核算和会计报表，严禁挤占、克扣、挪用、滞留专项资金。尽快修订完善陕南避灾移民搬迁资金管理办法，将涉及移民搬迁的所有资金一律实行专户储存、专人管理、专款专用，报账制核算。尽快出台《陕南移民搬迁资金筹措办法》、《陕南移民项目资金整合办法》，便于资金的统筹安排和捆绑使用。

第二，进一步控制移民搬迁项目的成本，维护搬迁对象的利益。既要加大移民搬迁税费优惠政策执行检查力度，纠正对移民搬迁安置房征收不动产税的行为；也要全面推动项目决（结）算、审计工作，推广成本控制的先进经验。要把移民搬迁配套资金列入年度预算；严格控制集中安置点的建房成本。严防触碰“建房面积、建房成本、群众出资”等“红线”，改变“搬迁户出大头，政府出小头”的格局，尽最大可能让搬迁群众少出钱、迁新居。此外，要加大集中安置补助力度，对集中安置的搬迁户提高省级财政补助标准，防止移民搬迁而造成新的贫困。

第三，明确补助资金发放时间和方式，提高移民资金的有效使用。全面执行建房补助政策，要按进度拨付资金，充分发挥资金效益。建议所有补助资金（包括当年统规统建项目群众自筹资金）要在2016年度9月30前全部兑现到位。省、市、县三级政府对避灾扶贫移民搬迁财政分担比例要进行适当调整。建议省上对陕南移民集中安置建房补偿费、土地回填整理费、地面附着物拆迁补偿费、工程手续费等移民搬迁户政策规定以外承担费用的来源渠道进行明确。

第四，进一步完善避灾移民搬迁“难点户”的帮扶措施，减少债务发生。要根据经济困难家庭和老年人的实际和特点，制定因人而异的帮扶政策措施。可选择的具体路径有：通过出租安置房的形式，采取先租房搬迁再逐步付款购房定居。通过加大扶持力度，特别是提高搬迁户的贷款额度，延长还款期限，促进移民搬迁安置。也可对配建商品房采取政府回购、市场化拍卖等形式进行资金筹措，以用于补贴经济条件较差的移民户。建议利用整合撤并学校、镇办以及其他闲置的国有房屋场所，在修缮改造之后直接分配给特困户、危困户。此外，要提高特困群众安置建房补助标准，切实减少基层和农户因此而产生的债务。

第五，应千方百计加大移民搬迁资金筹措，形成多元投入机制。一是要争取国家对陕南避灾移民搬迁工程资金以及公共基础设施投资的倾斜，进一步整合各类资金用于移民搬迁安置。二是要通过政策激励、精神激励等方式切实撬动民间资本、社会资本更多地参与建设，努力形成工商资本、返乡能人、村组干部以及社会团体共同参与的多元投入机制。三是可以通过适当加大集中安置项目商品房配建的力度，撬动土地增收，将配建收益足额归集到共管账户。四是用足用活国土资源部《关于支持陕西省陕南地区生态扶贫避灾移民搬迁有关政策实施的函》（国土资源函〔2013〕837号）的政策规定。五是可以考虑通过发行社会福利彩票、地方债券的方式进行募集资金。

3.用地科学管理，积极化解土地瓶颈

一是坚持节约集约用地与支持外迁的政策，缓解土地承载能力不足问题。确定移民搬迁集中安置点要充分考虑立地条件、产业支撑、环境承载力等因素，坚持靠城、靠镇、靠园区选址建点。新建安置点要更加注重选址宜居性，也要在严格执行土地利用总体规划和村镇建设规划的前提下，尽量少占优质耕地，鼓励利用未利用地和废弃地等。应改变把移民搬迁任务简单地层层分解到乡镇所采取的本地土地安置本地人的做法，而要以市为单位统筹考虑，跨县、跨镇规划建设安置点。不断扩大集中安置，逐步取消分散安置，大力实施上楼安置，最大限度避免小而散、复制落后农村现象的发生。今后至少还要在省级层面制定出台移民安置对象进行“外迁”的政策，大力推进市域内跨县区的安置。

二是严格控制移民搬迁用地面积与集约利用闲置土地相结合。安置村庄应尽可能在老村或旧村的基础上改造扩建，充分利用村庄内的闲散土地、废旧宅基地等进行重新布局和建设。采取建筑面积与住房面积相结合的方式控制用地超标问题。同时应积极探索建立土地银行，收储和经营闲置土地，加大造地工作力度，不断扩大增量土地，努力实现土地占补平衡。

三是切实推进搬迁户旧宅基地腾退复垦，促进搬迁区土地占补平衡。推行以“先补后占”替代“先征后补”用地模式，盘活闲置低效城乡建设用地，积极将未合理利用的土地改造成为新增土地，最大限度减少土地闲置和搁荒。陕南移民搬迁户旧宅基地腾退复耕工作要被列为一项硬指标、硬任务，坚持“一户一宅、办新腾旧”的基本原则，完善与移民搬迁户宅基地退出的相关手续，建议采取拆旧补偿、以证换证、限期自弃等的多种办法化解退宅复垦的困局。endprint

四是加大土地整治力度，保障搬迁安置移民口粮田。结合小流域综合治理与生态退耕，根据“土地、人口、生态相协调”的原则，对路、田、水、林、村进行综合治理，同时采用集中连片整治的方法，在不影响移民搬迁点及安置点周边生态环境的前提之下，对安置点周边的耕地后备资源进行开发复垦整理，确保搬迁安置移民有一定数量的口粮田，从而实现土地资源利用的可持续性。凡是安置地有土地流转的，优先引导移民对象租用经营；凡是有空闲无主或撂荒的土地，可优先安排给移民耕作。

五是加快迁出区土地流转，以流转促进产业经营与移民发展。引进若干有实力、有意愿投资的企业组织通过商业化操作的模式，对复垦土地整理开发的工作进行更多的参与，或者建立移民搬迁户承包农地林地流转服务平台，提高农业规模化生产和经营。移民遗留在原村庄的承包耕地和林地，如果不宜继续耕种和经营的，或收归集体用于统一调剂，或退耕还林、封山育林，或制定更加优惠政策，交由开发商进行统一开发。对于条件具备的成片山区，应按照当地环境资源特点，分类设置自然保护区或森林公园。要通过推动异地充分就业，如采取强化迁入地产业配置带动移民就业等措施，间接有效地促进土地流转。

4.加强项目管理，构建制度化监管体系

一是项目的确定和调整要进一步规范。全部实行以县区政府为主体的项目管理，认真制定移民搬迁年度计划和实施方案。统筹搞好集中安置点的规划选址，因地制宜做好房屋建筑风貌设计，突出民俗民风和村落特色，彰显地域文化。严禁把年度计划下达给镇、村，由它们自行组织建设，或任由开发商直接建设安置的粗放式管理。所有统规统建项目全部实行“一个安置社区、一个项目主体、一个项目法人”的管理模式。

二是加强移民搬迁项目过程管理，强化质量监管。在优化项目审批管理环节、缩短审批期限的同时，所有统规统建项目要严格实行“五制”①。对于“大配套”项目要按照“小型保基本、中型保功能、大型全覆盖”的原则，提前规划、精心对接。健全工程项目监督、结算、验收、审计等工作制度和档案资料，加强统规自建和分散安置住房工程的质量监管。基础设施和公共服务设施建设与住房项目建设要做到同步规划、同步申报、同步建设、同步验收。对所有移民工程质量安全实行“零容忍”和“终身制”，采取“行政、中介、群众自治”三结合的办法，防止出现“萝卜快了不洗泥”问题。

三是“先人后房，以人为先”，减少移民搬迁房空置。要重视供求关系，做到以户定建、以户定业、以户定扶，避免造成局部结构失衡，防止将搬迁等同于商品房开发，导致房屋空置。着力解决在移民搬迁工作中损害群众、集体利益的问题，集中治理建设单位拖欠农民工工资问题。同时对建成的项目要确保公开公平公正分配；通过采取政策激励和教育引导等措施促进移民迁居入住，努力提高安置移民入住率，确保搬迁群众生命财产安全。

5.创新社区管理，提高移民的社会适应

首先，高度重视移民安置社区管理，加快健全社区的组织机构。根据“因地制宜、分类指导、部门配合”的原则，在城镇规划区内建设的大型移民搬迁安置点，参照城镇社区管理模式进行管理。对于入住率达到70%以上的移民安置小区，民政部门要根据村民委员会、社区机构设置规定和不同规模、不同地域移民集中点需要，设置管理机构，配备人员，相关部门落实办公场所和工作经费。安置小区管理机构组建，应与移民集中安置小区建设同步进行。有效发挥其在满足群众需求、活跃社区文化生活、疏导群众情绪等方面的积极作用。

其次，更加注重社会管理创新，保障搬迁群众权益。按照“群众自治、管理有序、设施配套、服务完善、生态和谐、文明祥和”的新型社区建设要求，进一步完善安置社区的社会管理体制，建立基层协商民主，村（居）民自治机制；制定搬迁安置小区服务中心扶持政策，在乡镇设立专门的镇村社区建设管理办公室，并赋予相应的管理权限和人力财力保障。强化移民搬迁型社区的社会管理职能，建议对搬迁群众分类管理，同时减少和避免政府组织对移民搬迁社区的不当干预。

再次，探索实行移民搬迁社区物业化管理。探索以县区为主体成立物业管理总公司，镇办成立物业分公司，专门负责社区的基本公共服务。建议探索由县区政府牵头组建移民搬迁物业服务总公司，并在镇办成立相应的物业分支机构，统一为集中区移民户提供物业服务，在起步运行阶段由公共财政进行适当的补贴，到了后期则要实现“市场化经营”，建立“政府搭台、市场运作和移民参与”的管理体制。

最后，要提供优质服务，培育新型居民。切实解决好移民群体的饮水、交通、上学、就医、娱乐、购物等民生问题，更加关注和化解留守老人、孩子的实际问题。在条件允许的移民搬迁型社区所在地配建村级或镇级公共墓地，解决移民的“去后”之忧。加大移民搬迁型社区垃圾、污水等环保设施建设力度，与安置房同步规划、同步建设、同步验收。对广大搬迁群众开展新社区、新农民、新技能、新风尚“四新”教育培训，提高搬迁群众幸福感。

（四）在精确施策中提高移民发展的可行能力

1.增收配套到户，加大产业培育扶持力度

一是要通过“三个优先”推动陕南搬迁区的产业发展。加大产业培育扶持力度，重点工程、新兴产业、大型项目，在符合条件前提下，要优先向陕南地区安排；经济发达地区的劳动密集型产业转移，要优先向陕南地区引导。建设用地指标，应优先满足陕南搬迁区域产业聚集区的建设用地需要。同时优化城乡产业空间布局，加强城乡产业之间的联系及协作，推动农产品加工业、劳动密集型产业从城镇向乡村转移，实现“山上建园区、山下建社区”的目标要求。

二是要规划引领到位，推动后续产业的培育与发展。制定出台配套优惠政策，落实就业、产业、创业三业富民，制定横向到边，纵向到户的增收规划。对移民搬迁集中安置点逐点规划配套产业，大力发展服务产业，重视培植商贸、加工、旅游、运输等“无土产业”。通过移民产业的发展，促进搬迁地的传统农业转向现代农业、农业资源转化为工商资本、传统农民转变为市民或产业工人。endprint

三是精准到户，综合施策。借鉴和推广安康市探索实行的“一区一策，一户一法”的做法，通过在促进移民增收的同时拓宽产业发展之道。整合涉农项目资金用于搬迁移民的就业兴业创业。按照“扶持龙头、覆盖到户、集中使用、动态管理、滚动发展、保值增值”的原则以及“策划项目、争取资金、建好园区”的思路，撬动社会资金，大力扶持工业园区、农业园区、旅游景区、技能培训和服务平台建设，通过带资入企促进就业、带资入社发展产业、建立基金鼓励创业的办法，促进搬迁群众致富增收。

四是要调动各种资源促进移民增收致富。支持有条件的地方实行农村集体经营性建设用地与国有土地同等入市、同权同价。对盘活的建设用地指标在当地行政区域内实行梯次收储、逐层流转，以增加搬迁移民的财产性收入。采取组织劳务输出、设立创业资金支持、提供更多公益性岗位等办法，解决移民就业问题。可通过结对帮扶等方式，改善搬迁群众的社会关系网，提高经济收入。

五是发展现代农业与壮大劳务经济相结合。一方面，县区和乡镇应根据自然条件、产业基础、市场需求组织发展具有地域特色，高附加值的种养殖业和农产品加工业。通过企业引领、土地流转、土地入股、土地就业等方式发展现代农业园区，提高其组织化程度和市场化程度。另一方面，积极引导和支持鼓励农户走出大山。加快搬迁户的创业就业技能、生产生活方式培训和培养。进一步加大对陕南移民创业就业的扶持力度。设立陕南或西部绿色产业发展基金，扶持移民搬迁户发展产业。

2.开展技能培训，增强移民自我发展能力

一是全面整合培训项目和资源。用足用活现有的职业教育扶持政策，将人社、教育、扶贫、妇联、共青团等部门的资源有效整合，加强搬迁户就业培训和创业指导。加强基层公共就业服务平台建设，强化就业创业服务。充分借助当地职业技术学院等平台，对移民适龄人口开展免试免费的全日制职业学历教育。充分运用“人人技能工程”、“雨露计划”等政策，加强对移民搬迁对象的技能培训。

二是技能培训到人，增强培训实效。一方面，要加大搬迁群众技能培训力度，努力做到搬迁贫困家庭子女义务教育资助、搬迁在册贫困大学生资助、搬迁家庭实用致富技术培训、搬迁家庭新增劳动力免费技能培训、搬迁群众就业创业培训、搬迁家庭外出务工返乡人员再就业培训“六个全覆盖”。另一方面，要结合陕南当地的主导产业发展需求，遵循“三实”原则（即实际、实用、实效），建构以搬迁群众实际需求为导向的技能培训机制，不断提高移民的自我发展能力。

三是借助金融信贷支持搬迁群众的发展。探索设置陕南地区避灾移民就业转移专项支持基金，为在城镇或园区进行集中安置并且转移就业的移民对象提供贴息贷款；同时要积极协调金融机构做好陕南避灾搬迁户信用等级评定和贷款信用等级证发放，为移民的创业活动提供更有力的信贷支持。

3.健全移民社会保障，确保搬迁群体生活质量

第一，出台移民搬迁对象过渡期新政，完善移民群体社会保障。完善移民保障制度建设，确保移民住房安置、生活补贴、就业安置、合作医疗、养老保险等优惠政策落到实处。加大公共财政投入，拓宽移民社会保障筹资渠道。移民搬迁管理部门应在考虑安置模式、移民生产生活水平与社会保障政策整合的基础上，设计不同区域之间有效的社保政策衔接机制，公共服务体系建设匹配机制，切实维护移民社会保障权和公共服务异域享有权，避免移民 “因移致贫”现象发生。

第二，推动基本公共服务向集中连片贫困地区延伸和覆盖，充分发挥社会保障的“兜底”功能。加快推进养老、社会救助、五保供养、农村低保、医疗、新农合等符合社会保障的人群进行全覆盖，对无依无靠且没有劳动能力的孤寡鳏独人员解困扶贫问题以及因病因灾返贫现象进行统筹解决。构建和完善搬迁户新型合作医疗、农村养老保险、最低生活保障、子女上学等制度的衔接并转。

第三，促进搬迁群众就业有岗位、增收有渠道、生活有保障。各类涉农项目及资金向陕南避灾移民集中安置点优先安排，搬迁对象及其子女参加劳务技能培训优先吸纳，并要优先输出进行安置就业。移民搬迁社区的公益性就业岗位，优先安排移民户就业。尝试凡是在陕南移民搬迁区新办企业并吸纳搬迁人员就业的给予企业养老保险政府补贴，或者密集型企业的养老保险政府补贴，税费的减免等政策，促进这些企业多用搬迁员工。对适龄移民子女全部办理入学手续，对认定的特困户给予政策补贴。

第四，维护陕南移民合法权益，丰富移民文化生活。尊重移民的意愿，不得进行强制或者变相强制搬迁以及收回他们的林地、耕地承包经营权。移民搬迁工程土地征用应依法进行，并给予科学合理的补偿。进一步规范和加快移民安置房的房产证、土地证“两证”办理及发放。注重从跨区域的行政服务和城镇化的公共服务等方面展开探索，解决进城入镇住社区搬迁安置对象身份转变后惠农政策的兑现和社会保障的落实。至于户籍管理，移民搬迁后的户籍可迁至新居住地，也可保留在原居住地。公共部门要对安置点配备相应的公共文化活动场所。

第五，要对“困难移民”和特殊群体进行更有效的社会救助。掌握困难移民群体状况，优先对生活、经济困难移民群众进行救助扶持政策、享受低保补助，减少困难户因搬迁带来的经济负担等。使有限的保障和救助资金能够真正补助到贫困和受灾人口中。应通过有效举措，更好地帮助真正需要优先搬迁的对象早日迁移下山。密切关注因不习惯移民社区生活而依然在山上生活的老年人，使其尽早入住移民社区，并给予相应的社会支持。

四、移民搬迁可成为山区脱贫的“治本之策”

脱贫是人类社会发展的永恒主题，更是现代化、城镇化进程中我国山区发展的重要目标。由于环境资源承载能力较弱、人口居住极其分散以及各类地质灾害频发，以往的扶贫方式大都难以真正取得实效。只有通过彻底斩断致贫返贫链条，实现“挪穷窝、改穷业、断穷根”，才能更好地做到“摆脱贫困”。尤其在那些滑坡、泥石流等自然灾害频发区域，如秦巴山区、武陵山区、云贵高原，频繁的人类活动以及有限的环境资源承载能力，事实上加剧了山区各类自然灾害发生的风险。采取主动出击而不是被动应对的方式，将高寒偏远山区居民从山上搬迁到开阔平坦的安全地带，既提高了他们安全系数、减少其脆弱性又减少了地质灾害风险发生概率，是一种至少“三赢”的决策。也就是说，在贫困山区、灾害频发叠加的区域，与其加大扶贫力度或投资巨大进行灾后就地重建，还不如主动地在环境胁迫面前进行“科学妥协和让步”，可采取规避各类风险的“搬迁式移民安置”方式或道路。endprint

陕南地区实施大规模移民搬迁前，当地其实也先后推出过各类的迁移、扶贫举措，但令人遗憾的是总是跳不出简单“复制农村”的“怪圈”。山区居民和新建房屋仍然面临着各种地质灾害的严重威胁，不仅难以享受到均等化的公共服务，也难以有效地脱贫。完善集中连片特困地区避灾移民搬迁政策既要系统谋划、统筹推进、互动共治，也要全面规范、精准管理和优化路径。只有如此才能在新的起点上不断提升山区移民搬迁安置政策的综合效益，更好地推动精准扶贫落地生根。

实施避灾移民搬迁政策可以让山区群众彻底地摆脱“受灾—贫困—扶贫—再受灾—再贫困—再扶贫”的恶性循环；“从山沟到城镇，从土屋变洋房，生活水平有了质的飞跃”；它有效帮助山区移民对象铲除“险根”、拔掉“穷根”，可谓一举多得、标本兼治。政府推动下、企业参与、社会协同和群众自愿的以减轻环境资源承载力、提高人口和产业聚集效应、减少山区民众灾害胁迫为核心的移民搬迁这一重大举措是“以退为进”的有效路径，对于减少贫困、改善民生、保护生态环境等都具有举足轻重的作用。与此同时，“移民”不仅是最为重要的一种扶贫路径，从古到今还是解决区域均衡发展的重要方式。在这些意义上，通过移民搬迁安置无疑可以成为我国山区摆脱贫困的“治本之策”。

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〔3〕张鹏洋，李卓，何得桂.陕南地区避灾移民搬迁的资金来源问题及其破解〔J〕.经济师，2013，（7）.

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【责任编辑：朱凤霞】endprint