海南省在南海行政管理中的职能定位

□张礼祥

海南省在南海行政管理中的职能定位

□张礼祥

南海是我国面积最大、岛屿最多、渔业和矿产资源最丰富、航道最繁忙的海域，但同时也是领海争端最多、问题最为复杂的海域。海南省作为南海主管省份，其海洋行政管理职能定位如何，直接关系到南海的有效管理。从历史上看，地方政府职能定位主要是陆地上的管理，对于地方政府在海洋管理上如何发挥作用，中央政府没有明确的规定。面对南海紧迫的形势和海南国际旅游岛上升为国家战略，海南省在南海管理中的地位越来越重要，研究海南省在南海行政管理中的职能定位也显得十分必要。

一、海南省在南海海洋行政管理中的地位和作用

（一）处在维护南海权益的最前沿

海洋的自然特征和海洋开发利用的特殊性使得海洋管理的范围已超出了国内管理而走向国际海洋管理，国与国之间的海洋利益纠纷成为当前造成区域不稳定的重要因素。南海海区拥有丰富的油气资源使南海有望成为“第二个波斯湾”，区域外大国和南海周边国家争相争夺南海资源，使得南海权益的争夺空前加剧。海南地处南海最前沿，在南海行政管理中具有天然的优势，因此，强化海南省在南海行政管理中的作用和地位十分重要。从中央与地方的分工角度来说，国家从主权层面维护南海权益，海南省主要作为执法巡查力量弥补中央政府的不便和不足，既符合《海洋法公约》中关于使用非正规武装力量解决海区争议的规定，同时也是维护我国海洋权益的重要举措。

（二）南海开发的后勤保障基地

南海的有效管理与开发离不开强有力的后勤保障，海南省是大陆距南海最近的省份，提供后勤保障具有区位上的优势。经过建省20多年的发展，海南省基础设施建设日趋完善，社会、经济得到了较大程度的发展。目前海南省已具备了成为南海开发的物质供应基地的基础条件。在南海开发过程中形成海南岛——西沙永兴岛——南沙相关岛屿为基础的前、中、后三级开发基地，集中体现并发挥海南省在南海开发中的强大后盾和强有力的支援作用，为开发南海源源不断地提供各类所需的物资和后勤保障。

（三）南海资源开发的资金筹措和技术人才储备基地

从国际情况看，世界海洋经济经历了以直接开发海洋资源的产业发展阶段跨入了以高新技术为支撑、以经济发展、社会和生态环境系统整体协调发展的阶段。海洋资源的开发利用是一个复杂的过程，需要大量的资金投入以及先进技术和人才的培养投入。海南省作为我国最大的经济特区在政策上享有一定的优势，随着经济、社会、教育等全方位的发展，培养出各类适于海洋开发与管理的人才。当然，要实现海洋资源的合理开发利用，海南省在未来的发展过程中应将科技、人才、融资以及政策支持提升到关系海南未来前景的战略高度。海南国际旅游岛建设以及自由贸易区的构想对于海南发挥政策优势进行大规模融资、吸引高科技人才和具有实力的企业参与南海开发与管理有重要的作用。

（四）有利于促进南海独特旅游资源的开发与保护

海南国际旅游岛建设既是促进海南区域发展的国家战略，也是促进南海旅游资源开发与保护的重要举措。近几年来，海南省的旅游业发展迅速、成效显著，对海南省生产总值的贡献越来越大。在日趋激烈、雷同的世界旅游竞争市场中，海南省拥有独特的资源、区位、生态和政策上的优势，以其独特、新颖、健康的精神风貌蓄势待发。南海拥有独特的海洋、海岛旅游资源，海南国际旅游岛建设将使南海旅游有序、科学、合理开发，既是对南海独特旅游资源的有效利用，也是对南海宝贵旅游资源的有效保护。

二、海南省在南海行政管理中的职能定位

目前我国海洋管理体制虽然有了一些新举措，但仍然是由中央政府统一管理为主。海南省在法律上作为南海行政管理的主体，但事实上在南海管理与资源开发上话语权十分有限。海南省在南海的行政行为是为了服务于海南省国际旅游岛建设和国家挺进南海的发展战略，其职能主要围绕着对海洋的经济调节、海洋市场监管、社会管理以及海洋公共服务的提供等方面进行。

（一）海洋经济调节职能

政府的主要行为在很大程度上是经济性的，随着政府对社会经济生活干预程度的加深，政府在经济调节方面的功能大大强化且日益技术化。政府对市场的干预是弥补市场本身的缺陷和不足的表现。海洋经济具有很强的外部性特征，诸如环境污染、资源浪费等由于各涉海主体的经济理性难免会存在“公地”式的悲剧。建设国际旅游岛、开发南海资源需要在充分发挥市场机制的作用下，坚持和进一步完善政府对经济的宏观调控，实现由海洋大省向海洋强省的跨越式发展。

1.海域功能区划

海南省在南海海域进行区划时应在统一认识的基础上经过充分科学论证，依据南海资源开发后方战略基地的基本构想将南海海域资源划分为滨海综合开发区、近海综合开发区和远洋综合开发区。在滨海开发区中主要发展砂矿、滨海休闲运动、热带高效农业、港口建设、盐化工和海水综合利用等相关产业；在近海综合开发区重点发展渔业、油气、游艇等项目；在远洋综合开发区形成以远洋运输、油气开发、海岛观光旅游为主体的一系列产业，行成远、中、近相互衔接的产业链条，将丰富的南海资源转变为社会财富，避免南海开发管理过程中的盲目性和无序性。

2.区域整合职能

海洋区域的划分不仅仅是中央与地方之间职能、利益的分配，同时也是地方与地方之间的利益协调。关于海南省在南海资源开发后方战略基地的定位不仅要求人们对于海南省在南海资源开发中的地位、作用和任务有明确的认识，而且必须明确仅仅依靠海南省自身的力量无法实现功能定位目标和国际旅游岛建设目标。海南省目前的经济状况上不足以形成足够的经济力量和执法力量用于南海资源的开发与管理，南海资源的开发必须依靠外部的支持。因此海南省政府在南海行政管理中必须具有一定的前瞻性和导向性，立足于泛珠三角地区和环北部湾地区，甚至和台湾加强海洋经济的合作、整合执法检查队伍。

3.海洋科技发展

针对目前海南省大多数企业自身偏小偏弱以至无法成为海洋科技发展主体的现状，海南省政府应通过积极的引导措施和政策扶持，加大开放力度，以建设海洋强省为目标，以促进海洋科技成果转化和产业化为主线提升海洋经济的发展水平。通过政府的政策措施带领海南省做到传统产业支持新兴产业，新兴产业带动传统产业，逐步实现海洋经济产业优化升级。重点扶持一批掌握核心技术、拥有自主知识产权、技术创新活跃、规模效益突出的海洋高新技术企业，同时鼓励高新技术企业家洽购合作，形成一批拥有较强科研开发实力和国际竞争力的大型高新技术企业集团，以科技创新带动海南省海洋资源开发和海洋经济高端化。

（二）海洋市场监管职能

海洋经济的发展引起了政府社会治理与公共管理范围的扩大，海洋经济健康发展的关键在于政府的管理。海洋市场是正在形成中的新型市场，作为地方政府，海南省在海洋市场监管中应突出地方立法和海洋秩序管理。

1.制定地方海洋法规

法治是现代政府公共管理的基本特征。从国家层面来说，维护海洋权益、规范海域分配必须加强国家海洋法律体系的构建。从地方层面来说，规范各类涉海行为、发展海洋经济必须强化海洋法律法规的作用，在国家海洋法律体系的框架内，根据本地区海洋管理的需要和立法权限，制定与国家海洋法律体系相衔接的本辖区海洋法律法规。面对日益增多的海洋事务纠纷，实现海洋开发管理过程的有法可循、依法保护各涉海主体的合法权益显得非常必要。总体来说，海南省的地方海洋立法工作逐步向海域规范化管理，并注重向综合性和协调性的方向发展。

2.海洋秩序管理

实现南海良好的开发与管理秩序是海南省政府义不容辞的职责。当前存在的制度安排不合理、公共参与缺失及利益分配不协调等问题是海南省海洋公共政策无序运行的根源所在。长期的无序管理造成了沿海居民和部分组织的先占为主的观念、执法力量的缺乏无法实现对各类违法用海行为的有效打击等都影响了南海海域行政管理的有效性。依托于高效、统一的海上执法力量严厉打击各类违法行为，通过利益整合规范各利益主体的利益关系，完善社会公众的海洋参与机制和监控机制，实现政策制定的科学化、民主化，避免海洋政策制定、执行过程中的盲目性、随意性和专断性，实现良好的海洋开发与管理秩序，促进海洋经济的和谐运转，保障海洋事业的健康、稳定、有序的发展，是海南省在南海管理中的应有职能。

3.海洋产业引导

产业政策是指政府为了实现一定的经济和社会目标而对产业形成、发展进行干预的各种政策的总和，包括规划、引导、促进、调整、保护、扶持、限制等各种手段。由于海洋产业具有特殊、不成熟及产业环境的不稳定性特点，需要政府政策加以规范、扶持和引导。海南建省办经济特区20多年来初步实现了以海洋渔业、水产品加工业、海洋盐业、海洋采矿业、交通运输业为主的产业群。依托于南海资源开发以及国际旅游岛建设的推动，海南省应实现上述传统海洋产业的集群化和现代化发展，并在政策带动下大力发展海洋油气业、海洋服务业、海洋旅游业、海洋生物医药业以及海水综合利用等产业，加大对海洋产业的宏观调控力度，进一步优化产业结构，实现传统产业带动新兴产业，新兴产业支持传统产业，从而实现全省海洋产业规范、有序发展。

（三）社会管理职能

在海南省海洋事业的发展进程中，政府的关键性角色在于促进公民海洋观念的养成和实现海洋事业主体的多元化，积极推动非政府组织、企业、公民个人参与到南海开发与管理建设过程中。

1.海洋意识宣传教育

中华民族的陆生观念比其它沿海大国都要强烈些，海洋长期以来只作为人们谋生的一个附属领域并未形成真正的海洋观念和社会财富。由于在思想上并未对海洋的开发与管理形成足够的重视，导致海南省在发展过程中未能真正认识到自身的优势所在。提高公众的海洋国土观念、增强公众的现代海洋意识和参与海洋管理的观念是当前海南省在南海行政管理中的现实需要。地方政府不仅要将海洋经济发展与海洋环境保护、资源的合理开发有机结合起来，还要建立广泛参与、高效、灵活的海洋社会管理体制。政府首先要提高各级领导干部的海洋意识，率先树立海洋发展观念；其次要进行全方位的社会宣传和教育，努力提高全省人民的海洋意识，形成全民自觉保护海洋环境、维护海洋发展、参与海洋管理的局面。

2.海洋文化建设

海洋文化是与陆地文化相对应的一种概念，是人们认识、开发、利用海洋过程中形成的一系列的物质成果和精神成果的统一体。具体表现为人们对海洋的认识、观念、思想、意识、心态以及由此而形成的海洋开发利用方式。海洋事业的发展离不开海洋文化这一深层次人文意识观念、社会组织制度和民众生活方式等系统的支撑。海洋文化的构建不同于物质建设，其投入与产出之间并不能用简单的经济效益来衡量，因此海洋文化的构建必须依赖于政府的投入和主导作用。海南在国际旅游岛建设过程中，要深度发展和不断创造独具魅力的海洋文化，立足于在休闲度假、保护海岛资源的前提下营造具有海岛文化的特色文化氛围，把海洋文化建成海南国际旅游岛的一大特色。

（四）海洋公共服务职能

海洋公共服务是指以政府为主体的公共组织为满足各类海洋事业的发展，保证沿海人民的生产、生活而向各涉海主体提供公共服务的过程，是满足人们基本共同需要所采取的公共行为。

1.海洋公共产品的供给

作为地方政府，海南省首先要搞清楚海洋公共产品供给的范围，尤其是弄清楚中央与海南省在南海公共产品供给上的界限，既不能重复供给，也不能无人供给。其次是要建立海洋公共产品供给的运行机制，确保海洋公共产品供给的有序进行。再次是要建立完善的海洋公共产品供给体系，提高海洋公共产品供给的有效性。

2.海上安全服务

海上安全是指政府作为海洋管理主体确保国家海洋主权及各类涉海行为中主体的安全。大致可分为两个方面来进行分析：首先是国家海洋主权的维护，这主要是中央政府的职责，但海南省在南海权益维护上也有义不容辞的责任，要坚决执行中央的维权政策，时刻和中央保持高度一致。其次是保障涉海主体的安全。海南省涉海管理机构在诸如海上交通安全、海洋防灾减灾、海难救助等基本职责范围内提供基本的公共服务，保障涉海行为主体的人身财产安全，建立相应的应急方案，加强应急处置的基础设施建设和海洋灾害应急演练，为海南省海洋事业的发展提供保障。

3.海洋环境保护

各海洋开发主体的逐利行为往往导致了对海洋环境产生负的外部效应。长期以来海洋作为人类天然垃圾场和净化场使得海洋环境日益面临着严峻的考验。海南省要履行海洋环境保护职能，强化措施，全面推进海洋工程和海洋环境评估管理，加强海上执法检查，有效打击和遏制破坏海洋环境的违法活动。

本文系海南省社科联项目“海南省海洋行政管理体制创新研究”（HNSK(GJ)12-22）；教育部人文社科规划项目“三沙市海洋管理体制创新研究”（13YJA810004）；海南省高等学校科学研究专项项目“海南省海洋生态环境协同治理机制研究——基于整体治理的视角”（Hnkyzy-201404）课题阶段性成果。

[1]陈羽逸.海南省海洋产业发展路径研究[D].海南大学，2013.6.

[2]中国海洋信息网.http://www.coi.gov.cn/news/guonei/201 308.

[3]2013年海南省人民政府工作报告[EB/OL].http://www. gov.cn/test/2013-02/20/content_2336438.htm.

[4]2014年海南省政府工作报告[EB/OL].海南省人民政府网http://www.hainan.gov.cn/hn/zwgk/jhzj/zfgzbg/szf/201402/t2 0140211_1151066.html.

作者：海南大学政治与公共管理学院副教授

责任编辑：宋英俊