国外公共养老金调整机制比较研究

翁仁木，段迎君

（1.人社部 国际劳动保障研究所，北京100029；2.山西大学 政治与公共管理学院，太原030006）

国外公共养老金调整机制比较研究

翁仁木1，段迎君2

（1.人社部 国际劳动保障研究所，北京100029；2.山西大学 政治与公共管理学院，太原030006）

养老金调整机制是建立更加公平可持续养老金制度的重要参数。通过全面梳理全球各国养老金调整机制的现状，考察主要国家调整机制的演变历史和发展趋势，深入分析典型国家的具体情况，总结国际经验和教训，对建立健全我国养老金调整机制具有重要的借鉴意义。

调整机制；价格指数；工资指数

十八届三中全会提出，建立健全合理兼顾各类人员的社会保障待遇确定和正常调整机制。作为社会保障制度主要组成部分，城镇企业职工基本养老金近年连续上调，但正常规范的调整机制并未建立，这不利于养老金制度更加公平可持续发展。国外许多国家尤其是发达国家已经普遍建立了养老金调整的正常机制，通过对国外调整机制总体情况和典型案例进行研究，对调整机制历史、现状和发展趋势进行总结，对我国建立健全养老金调整机制具有重要借鉴意义。

一、全球各国公共养老金调整机制现状①主要根据美国社会保障署和国际社会保障协会联合编写的最新版《全球社会保障》（Social Security Programs Throughout the World），对全球174个国家（地区）养老金调整机制情况进行梳理。

（一）调整机制建立总体情况

全球只有38.5%的国家（地区）建立了公共养老金定期调整机制，大多数国家没有定期调整机制。建立定期养老金调整机制的国家主要集中在欧洲，占全球的53.7%。不同地区之间存在很大差异，欧洲绝大多数国家 （81.8%）建立了养老金定期调整机制，非洲国家只有少数国家（13.3%）建立了定期调整机制。这一现象与经济社会发展程度以及社会保障制度发展程度是密切相关的。

（二）调整指数

目前各国公共养老金调整指数主要有以下形式：（1）根据物价指数（通常是消费者价格指数CPI）变化来调整养老金，如日本、英国、美国、加拿大等。（2）根据工资增长率变化来调整养老金，如丹麦、德国、爱尔兰等。（3）同时根据物价指数和工资增长率变化调整养老金，如乌克兰、捷克、芬兰、瑞士、匈牙利等。（4）在物价或工资指数调整基础上，加入制度可持续因素，如瑞典、德国、日本等。

（三）调整周期

调整周期的长短能够反映养老金制度的慷慨程度。一般来说，调整周期越短越有利于退休者，但给养老金制度财务可持续性带来挑战，调整周期过长则无法达到保障退休者养老金水平不受侵蚀的目的。历史上，有些国家就曾通过延长调整周期的方式来降低养老金支出。目前，大多数国家养老金的调整周期是每年调整一次，但也有例外。有的国家调整周期是一年调整多次，如澳大利亚每年3月和9月各调整一次，如加拿大老年保障金（OAS）按季度进行调整，一年调整四次。有的国家是两年调整一次，如瑞士。

（四）不同人群的调整方式

不同收入水平和不同财富状况的退休者，拥有不同的边际消费倾向和边际效用，养老金调整向低收入者倾斜更有助于改善他们的福利状况。因此，有些国家对不同收入人群采取累进调整的方法，如希腊、奥地利、意大利和葡萄牙等。意大利对低收入退休者的养老金调整更为慷慨。2008年，养老金水平是最低养老金5倍以内的，完全按照价格指数进行调整。对于养老金水平是最低养老金5到8倍的，按照价格指数的75%进行调整。高于8倍以上的，不进行任何调整。

（五）调整资金来源

养老金调整的资金来源主要取决于养老金制度本身的融资来源，主要包括一般税收和社会保险基金。利用雇员和雇主缴费的养老保险计划，主要来源于缴费形成的社会保险基金，如美国；利用税收融资的养老金计划，主要来源于一般性税收，如英国。因为各国政府对公共养老金计划的财务状况都要承担最终责任，所以社会保险缴费融资为主体的养老金计划也能获得政府补贴，如德国养老金调整大约70%来自社会保险基金，大约30%来自政府补贴。

（六）调整启动机制

养老金调整机制启动需要有一定的条件，原则上只要调整指数不为零，就应该进行调整，无论调整指数是正数还是负数。但实际情况是，因为福利刚性，在调整指数为负数的情况下，名义养老金也很难进行下调，因此实际养老金出现上涨。另一种情况是，调整指数过小时，一些国家往往也不进行调整。比如，美国曾经实行CPI超过3%才进行调整的制度，后来删除了这一条件，目前规定CPI变化程度过低（不足0.05%）或者出现负值时，不进行调整。如果调整指数过大，则部分国家会加大调整力度。如捷克一般情况下是根据价格和工资指数调整，但若CPI超过5%，则会进一步调整。还有部分建立自动平衡机制的国家如瑞典，在养老金制度的财务情况出现失衡危险时，会临时启动新的调整机制，直到养老金制度的财务状况恢复平衡。

二、主要国家公共养老金调整机制变化情况

（一）调整机制建立历程

对于社会保障制度发展历史来说，养老金指数化调整机制的建立具有重要意义，意味着养老金制度不仅保障了老年时期丧失收入的风险，也保障了由于通胀或者收入水平上升导致的相对收入损失风险（Vording and Goudswaard，1997；Whitehouse，2009）。“一战”前，许多西方国家建立了公共养老保障制度，但并没有同时建立待遇调整机制。总的来说，在指数化调整建立前，这些国家的养老金水平一般也会上调，但这种上调是相机抉择的：法律要求养老金待遇要定期调整，但并没有钉住某个指数。还有些上调则是随意的，时间不固定，也没有规定具体的上调幅度。

1933年，丹麦首先建立养老金指数调整机制。法国在“二战”后首次采用了正式的指数化调整方法。德国和荷兰等5个国家也在50年代采用了指数化调整。60年代，奥地利和意大利引入了自动调整机制。70年代是OECD国家引入自动调整机制的高峰期，共有包括英国和美国在内的7个国家。目前，大多数OECD国家已经建立了自动指数化调整机制。

表1　主要国家养老金调整机制首次立法情况

（二）养老金调整机制发展趋势

从国外几十年的实践来看，养老金调整机制的变化趋势，主要可以归纳为以下几点：

表2　主要国家养老金调整指数变化情况

一是不断缩减养老金指数化调整的幅度，以应对老龄化危机和保障财务可持续性，方法包括：从工资指数向物价指数转变；推迟养老金调整的实施时间；限制每年养老金调整的最大幅度；延长养老金调整周期。其中，养老金调整指数变化是部分国家采用的方法，如下表所示，一些国家一开始采用幅度较大的工资指数（W）进行调整，但后来改变为采用调整幅度较小的物价指数（P），如意大利、日本、英国等。还有一些国家虽然仍然采用工资指数，但实际调整幅度是在下降的，如德国从工资总额指数向净工资指数转变。

二是养老金调整机制更加关注人口老龄化和预期寿命延长对养老金制度的影响。在原有的养老金制度设计中，人口老龄化并没有加以考虑，但随着经济社会发展，生活质量提高，医疗卫生技术改善，人类预期寿命延长以及生育率降低，人口结构老化对养老金制度的财务产生了重大影响。在原有的制度设计中，长寿风险主要由在职者以及国家财政来承担，通过提高缴费率或增加财政支出，这样容易给在职者造成负担，不利于代际公平。在这种情况下，许多国家将预期寿命进行指数化处理，并纳入养老金指数调整机制。比如，2010年芬兰开始在养老金计算中考虑预期寿命因素，并且规定无论劳动者选择在何时退休，养老金都需要经过长寿系数的调节，芬兰也同样采用不分性别的预期寿命指数。在实行名义账户制的国家中，意大利养老保险制度个人账户在计算养老金时，同样将预期寿命因素纳入考虑范畴，并且规定男女相同的预期寿命指数每隔10年作一次调节。

三是将指数化调整与财务可持续性相联系。人口老龄化是发达国家的普遍趋势，它导致各国养老金制度的赡养比不断提高，给养老金制度财务可持续性带来了长期挑战。近年来，一些发达国家为应对这种状况，开始将养老金调整机制内生化，和其他养老金制度的变量统筹考虑，同样置于养老金制度财务平衡的整体框架中，积极探索养老金调整机制与养老金制度偿付能力相挂钩的制度安排。比如，在瑞典的名义账户制下，建立了自动平衡机制，政府每年都要测算养老金制度的资产负债比率，当该比率小于1时，即养老金资产的现值与养老金债务的现值相比不足1时，政府就会相应调低养老金调整幅度，以使养老金制度重新恢复财务平衡。

三、公共养老金调整机制的国别经验

（一）日本

1.养老金调整机制情况

1973年，日本正式建立消费价格指数调整机制，以使退休者能够保持养老金实际购买水平。此后，尤其是受人口老龄化影响，日本公共养老金制度在1985年、1994年和2000年出台改革方案，但养老金调整机制均没有变化。

2004年改革则是比较重要的一次改革。它规定，养老金调整依据是消费价格指数，但工资增长率低于CPI时，调整规则就会不一样。如果工资增长率和CPI同时为正，工资增长率较低时，它将作为养老金调整指数。如果工资增长率是负数，CPI是正数，则不会有调整。如果工资增长率和CPI均为负数，则较高的CPI将作为调整指数。

同时，2004年改革，日本提出了养老金调整机制的一种新方案，即受瑞典启发，引入了自动平衡机制，通过养老金水平的自动化调整，使养老金制度的财务重新平衡。根据这一方案，为保证日本养老金制度100年间的财务收支平衡，政府每5年将对养老金制度进行一次财务审计。如果出现养老金支付赤字，就启动自动平衡机制；如果养老金财务收支平衡，则取消自动平衡机制，恢复到正常的养老金调整机制。

在自动平衡机制启动的情况下，养老金调整率=物价指数-调节因子。如果物价指数高于调节因子，则养老金调整率为二者的差；如果物价指数未高于调节因子且为正值，则养老金调整率为零；如果物价指数未高于调节因子且为负值，则养老金调整率为物价指数。其中，调节因子计算方式为参保者人数增长率（人口老龄化下为负数）绝对值与65岁以上退休人员平均预期寿命增长率之和。65岁以上退休人员平均预期寿命增长率的计算，一开始准备采用日本每年公布的简易寿命表，但因为历史数据有较大的随机性，所以最终根据官方人口预测固定为0.3%。

2.对日本养老金调整机制的评价

作为全球人口老龄化最严重的国家之一，日本公共养老金面临较大的支付压力。从养老金调整机制来看，日本公共养老金采取按照消费价格指数的调整方式，调整幅度并不大。尤其是在2004年的改革中，日本借鉴瑞典经验，对调整机制进行了重要改良，在公共养老金调整上引入了调节因子，理论上有助于降低养老金调整幅度，减轻养老金制度支出负担。但日本养老金调整机制面临的重要困境是长期存在的通货紧缩。通货紧缩影响到了日本养老金的实际水平，同时也影响到了自动平衡机制的启动。比如，1999—2001年 CPI分别下降 0.3%、0.7%和0.7%，但为了刺激国内消费，这三年的养老金水平都临时保持不变，因此2002年的养老金实际水平增长了1.7%。根据2004年改革方案，需要通过通货膨胀，将这三年实际上涨的养老金水平抵消后，才能启动自动平衡机制。

同时，20世纪90年代以后，受经济增长放缓影响，日本消费价格指数和工资增长都缓慢，尤其日本工资增长缓慢，如从2005年到2009年，日本工资增长率一直低于或等于CPI。虽然相关指数增长缓慢，意味着养老金调整幅度较小，但养老金制度资金来源的根本是经济增长，长期低迷的经济形势不利于养老金制度健康可持续发展。

（二）德国

1.养老金调整机制情况

①1957—1991年采用总工资指数作为调整指数

在1957年的《养老金改革法》中，德国确定对养老金进行动态调整，但并没有明确规定采用哪种指数来调整养老金。在制度的实际运行过程中，德国选择了总工资指数（gross wage，即全部缴费人员工资总额）作为调整指数。在该指数运行的初期，由于德国经济处于“二战”后的起飞阶段，人口老龄化问题也不严重，以社会保险缴费为主要融资来源的养老金制度运行稳定，养老金调整指数能够一直实行。

②1992—1998年采用净工资指数作为调整指数

德国对养老金初始给付水平的过高设计，加上对养老金给付水平采用总工资指数调整，导致在职者缴费率不断上涨。德国政府在1992年对养老金制度进行了改革。其中一项就是将调整指数由总工资指数转变为净工资指数（net wage），即缴费人员总工资扣除税收和社保缴费后的工资为基数所计算的工资指数作为调整指数，调整幅度有所减小。

③1999—2000年临时以CPI作为调整指数

1992年的改革很难使德国养老金制度回到财务稳定的路径上，当时保守党政府提出带有所谓的“人口因子”的养老金调整指数改革方案。该方案拟按照未来人口预期寿命的不断延长，逐步削减养老金调整指数水平，以减轻在职者和政府养老金财务的负担，维持德国养老金财务制度的稳定。但由于德国政府变更，该方案最终没有实施。1999年和2000年德国临时采用了仅保证绝对生活水平不降低的调整指数（CPI）。

④2001年以后的调整指数

2001年的Riester改革和2004年的Bert Rürup改革，主要目标是稳定缴费率和待遇水平。在养老金调整机制上，主要是在净工资指数的基础上，再引入自动调整的可持续因子，维护养老金制度的可持续性。

目前德国养老金调整的具体因素包括：（1）净工资增长。养老金调整随净工资增长正向变动；如果净工资增长为负，养老金不会因此下调。（2）缴费率。缴费率下降将使下一年度养老金上调，缴费率上升则是相反作用。（3）可持续因子。主要考虑养老金领取者和缴费者的比例变化。如果缴费者相对于领取者减少，则养老金下调，反之则上调。（4）为制度平衡而进行的削减。为了保持养老金制度的平衡，在一定时期内削减养老金调整幅度，最高为削减调整幅度的一半。最终调整指数为以上各项之和。

2.对德国养老金调整机制的评价

德国实行工资指数调整，保障了退休人员的生活水平，但成本巨大。德国对养老金调整指数的不断改革，以及对养老金慷慨度的不断削减，导致人们对养老金制度十分不满。但这种不满情绪并没有阻止德国政府不断削减养老金调整指数。究其原因在于：一方面，在职者缴费率不断上升导致生产成本提高，带来失业率上升，已经影响到德国社会稳定和经济发展；另一方面，如果德国不实行改革，其结果是养老金缴费率会以更快速度上升，最终结果可能是德国养老金制度的崩溃。因此，从经济社会发展、养老金制度可持续发展的角度考虑，德国政府必须对养老金制度进行改革，而削减养老金调整幅度的空间比较大，因此成为德国减少养老金成本的主要方式。

（三）加拿大

1.养老金调整机制情况

加拿大公共养老金制度包括非缴费型的老年保障计划（OAS）和就业关联型的养老金计划（CPP）。

在建立公共养老金制度的初期，加拿大并没有同步建立养老金调整机制。考虑到通货膨胀对养老金购买力的侵蚀，1972年，加拿大老年保障金（OAS）建立按生活成本指数化调整机制，即按消费价格指数（CPI）调整，调整周期为每年。但由于当时通货膨胀较高，调整周期过长，无法保证退休人员生活水平。因此，从1973年开始，加拿大老年保障金（OAS）又改为按季度进行调整，并一直延续下来。1974年，加拿大养老金计划（CPP）也建立了按CPI进行年度调整的机制。

CPP初始养老金的计算，与工作年限和缴费挂钩。初始养老金确定后，以后每年按照CPI进行调整。在每年年底，政府就会宣布从次年1月1日开始的养老金调整幅度。CPI计算周期是从上年11月开始到本年10月为止。如果本年CPI低于上年，即增速为负，则CPP养老金水平保持不变，直到CPI增速为正时，才再次进行调整。

OAS根据CPI调整，但按季度调整，分别在每年1月、4月、7月和10月进行调整。同样，如果CPI增速为负，则OAS养老金保持不变，直到CPI增速为正时，才再次进行调整。

2.对加拿大养老金调整机制的评价

作为重要的制度参数，加拿大养老金调整机制自建立以来，几乎未发生变化，保持了长时期的稳定，并取得了较好效果。

加拿大长期采取CPI调整养老金有赖于两方面的原因：一方面，像大多数发达国家一样，中央银行具有较大的独立性，控制通货膨胀是其设定货币政策框架的首要目标，因此CPI不会过高。另一方面，作为成熟的工业发达国家，经济发展水平和生产效率水平已经很高，CPI与工资低速稳步增长，意味着在老年人退休后的一二十年余命里，工资不会出现大幅度增长，按CPI调整不会拉开退休者和在职者的收入水平。

加拿大能够长期采取CPI调整养老金的技术原因是，CPI计算较合理，符合全国不同地区、不同人群的实际情况，不会出现养老金调整上的不公平情况。根据加拿大统计局数据，1992—2004年，老年家庭平均年度通胀率为1.95%，所有其他家庭平均通胀率为1.84%，老年家庭略高但差别不大。同时，近30年来，加拿大全国年均通胀率为2.5%，而最高的阿尔伯塔省平均为2.7%，最低的卑诗省平均为2.2%，地区差别不大。

（四）英国

1.调整机制变化情况

英国国家基本养老金（BSP）的调整原则发生多次变化：

从1948—1974年，基本养老金的上调是不定期的、临时性的。1948年，英国国家基本养老金第一年支付的标准是每周1.3英镑（相当于2009年4月的34.72英镑）。

从1974—1979年，英国基本养老金正式调整机制建立，上调幅度采用国家平均工资增长率与零售价格指数两者的较大者。同时，采用价格和工资的预测值而非历史值来调整养老金。

从1980年开始，撒切尔政府上台后，为削减养老金支出，养老金水平按照零售价格指数进行调整。其中，1980—1983年，养老金上调幅度与零售价格指数预测值挂钩，从1983年开始，上调幅度开始与零售价格指数历史值挂钩。从1987年开始，基本养老金每年4月份进行一次调整。

从2003年开始，英国政府的政策是每年至少上调2.5%，而不论通胀水平。2009年前，英国每年的通胀率（当年9月与上年9月相比，零售价格指数RPI变化）都超过了2.5%。不过，2009年9月RPI 为-1.4%，这意味着从2010年4月开始的养老金上调幅度将超过通胀率 （2009年10月英国政府被迫修改了1992年的社会保障管理法案，使基本养老金可以继续上调2.5%，尽管RPI为负数）。

为了应对基本养老金替代率下降以及作为养老金改革方案的一部分，2007年的养老金法案将养老金调整机制重新修改为按照收入指数调整。养老金法案通过时的目标是最晚2015年开始实行，如果政府认为条件许可也可以提前。英国联合政府已经承诺从2011年4月开始，基本养老金将根据平均收入增长率、RPI和2.5%三者中最大的进行调整，即实行“三重保护”（triple lock）。

2.对英国养老金调整机制的评价

在发达国家中，英国是养老金水平替代率最低的国家之一，同时是自愿性养老金计划最发达的国家之一。从英国国家养老金制度历史可以看出，英国政治家一直纠结于是否要提供全面的社会保险还是仅仅提供生存收入。国家基本养老金制度一直是统一待遇、很大程度上非缴费型的制度，英国政治家经常受到社会保险计划较高替代率的吸引，但最终又因高成本而退缩。受养老金制度理念的影响，英国国家基本养老金仅保障基本生活需要，调整机制较长时间采取了较小幅度的价格指数，导致了替代率水平不断下降，近年来已经开始努力缓和这一趋势。

四、国外养老金调整机制对我国的启示

根据全球总体情况的全面分析及对典型国家养老金调整机制的研究，对我国主要有以下几点启示：

第一，养老金调整机制的建立是必然结果、普遍趋势。尽管各国政治文化传统存在差异，经济发展程度存在差别，养老保障制度模式各有特色，但建立正常规范的养老金调整机制是共同选择。同时，从制度本身来看，如果养老金制度无法保障老年人基本生活，它将影响在职者的参保积极性，养老金制度的吸引力将降低，影响养老金制度的可持续发展。因此，对养老金水平进行定期指数化调整是养老金制度的应有之义。

第二，养老金调整机制有明确的作用和地位。从养老金调整机制产生、发展变化过程来看，其作用定位是比较明确的，即保障退休人员生活绝对水平或相对水平不降低，很少有国家利用它填平不同人群养老金收入的差距，而这应当是从养老金制度层面来解决。给养老金调整机制赋予过重的负担，将使养老金调整机制的作用和定位异化，不利于其正常、合理功能的发挥。

第三，养老金调整机制要综合考虑经济社会发展阶段。养老金调整机制具体指数的选择上，并不是一成不变的。具体指数的选择与一个国家建立和改革调整机制时的经济社会发展因素有很大关系。在一个国家经济起飞阶段，劳动生产率快速增长，社会平均工资也快速增长，一般工资增长幅度要远超过物价增长幅度，如果实行价格指数调整，退休者将无法享受到经济增长的成果。而在经济高度发达、增长已经比较平稳的国家，实行价格指数调整，往往不会影响到退休者的基本生活需要。

第四，养老金调整机制要坚持权利与义务的统一。保障退休者的老年生活，适当分享经济增长成果，是许多国家的法律规范，并有相应的制度安排。同时，退休者除了工作期间履行缴费等义务从而享受养老金权利外，也应当适当分担经济社会发展波动、人口结构变化对养老金制度的影响的责任。✿

［1］ISSA&SSA：Social Security Programs throughout the World.

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［11］林义，邱添.国外养老待遇调整谁说了算［J］.中国社会保障2011（7）：37-38.

特别申明本刊已许可中国学术期刊（光盘版）电子杂志社在中国知网及其系列数据库产品中以数字化方式复制、汇编、发行、信息网络传播本刊全文。该社著作权使用费与本刊稿酬一并支付。作者向本刊提交文章发表的行为即视为同意我社上述声明。

International Comparison of Adjustment Index for Public Pension

WENG Ren-mu1，DUAN Ying-jun2
（1.Institute of International Labor and Security Ministry of Human Resources and Social Security，Beijing 100029；2.Shanxi University School of Political Science and Public Management，Taiyuan Shanxi 030006）

To build a more equitable and sustainable public pension system，adjustment index is an important parameter.This paper sums up current situation of adjustment index in every country，analyze four typical countries，and conclude with some important experiences and lessons.It is worth China to learn some conclusion of international comparison of adjustment index for public pension.

adjustment index；price index；wage index

F840.612

A

1007-0672（2015）06-0057-06

2015-05-12

本文为人力资源和社会保障部部级课题《国际劳工标准体系比较研究》研究成果。

翁仁木，男，浙江平阳人，人力资源和社会保障部国际劳动保障研究所助理研究员，研究方向：社会保障、就业；段迎君，男，山西忻州人，山西大学政治与公共管理学院讲师，研究方向：社会保障。