建立养老金正常调整机制

■文／谭中和

建立养老金正常调整机制

■文／谭中和

我国在建立和发展养老保险制度过程中，十分重视待遇调整机制的完善。建立基本养老保险待遇正常调整机制，对建立公平可持续的养老保障体系具有重要意义。

调整的经验与问题

养老金调整伴随着我国整个养老保险制度的建立和发展，各个时期的养老金调整办法，在我国企业职工养老保险制度的改革与发展中发挥了积极作用，并积累了经验。一是全国调整办法逐步趋于统一与规范，形成由国家统一安排养老金调整的机制；二是初步建立了与职工平均工资增长率或企业退休人员月养老金一定比例挂钩的调整办法，使退休人员分享了部分经济社会发展成果；三是普遍调整与特殊调整相结合的调整办法，缓解了部分人员待遇水平较低的矛盾；四是初步形成养老金调整的中央财政补助机制，解决了经济欠发达地区养老金调整中遇到的资金不足的困难；五是在一定程度上提高了企业离退休人员的生活水平，保障和改善了他们的基本生活。特别是2005年之后的“十连调”，大大缓解了不同制度覆盖群体间退休人员养老待遇差距过大的矛盾，初步形成多工作、多缴费、养老金待遇高的激励约束机制。

尽管多年的养老金调整取得很大成效，但仍存在诸多不容忽视的问题：一是养老金调整机制仍不正常。现行调整办法没有完全贯彻“根据城镇居民生活费用价格指数增长的情况,并参照在职职工工资增长情况” 进行调整的规定，没有很好地体现出制度设计所希望的多缴多得、长缴多得的参保缴费激励机制,也在很大程度上激励部分人群早退休、提前退休，并且对已有的待遇计发办法产生冲击。二是出现部分退休人员与在职人员待遇“倒挂”现象。多数的养老金调整，并没有考虑城镇居民的生活费用价格指数的因素，也没有实际与在职职工工资增长挂钩。是否调整，调整的幅度大小，调整的方法和方式等，主要取决于当时的政策。三是各地具体调整政策还不统一。尽管调整办法由国务院统一规定，但有些地方并没有按照统一部署的待遇调整办法来实施，在一定程度上削弱了中央调整养老金的效果和作用，并进一步加剧了不同群体之间的待遇攀比和不同地区之间养老金待遇的不平衡。

养老金水平分析

虽然连续10年提高企业退休人员养老金待遇水平，但养老金替代率（养老金与社会平均工资的比率）却“跌跌不休”。如何看待和衡量目前的养老金水平，不仅关系到8000多万企业退休人员的切身利益，也关乎我国基本养老保险制度的进一步改革发展。

国内外各界一致公认，养老金替代率是衡量养老保障水平最重要的指标。但替代率的概念和含义却众说纷纭，口径不一。在我国使用社会平均工资替代率更有其合理性，一是我国养老保险政策规定的养老保险费征缴和基础养老金的待遇计发中，其计算的基础是社会平均工资。二是随着我国经济的快速发展，工资增长速度较快，若养老金仅仅盯住退休前收入，则会失去现实意义，不能真实地反映养老金对老年人的保障水平。三是社平工资替代率的计算基础是动态的，可以较容易观察到退休人员分享经济增长的成果，同时也较易看出退休收入与当期消费的对比关系，从而反映退休人员的实际生活保障状况。

老年人的生活水平既与养老金多少有关，也与同期的居民生活费用价格、在岗人员的工资水平，居民的消费结构，多层次的养老保障制度体系安排，以及国家的经济状况密切相关，单纯一个替代率指标很难全面反映和衡量退休人员的保障水平。因此，笔者主张在主要考察替代率的同时，需要考虑多层次养老保障建设程度，养老金总支出占国内生产总值的比重，以及养老金增长与居民生活费用价格和实际工资增长等。

从我国养老保险制度设计看，养老金的水平取决于两个方面，一是计发办法确定的初次养老金，二是调整机制。有三个因素影响初次确定的基础养老金，一是上年当地的在岗职工平均工资，二是个人的终生缴费工资(缴费基数)，三是缴费年限。第一个因素对同一年度同一地区的所有退休者是一样的，而后两个因素则取决于个体，终生缴费基数越小、缴费年限越短则养老金收入绝对数越低，相对社会平均工资也越低。终生缴费工资的引入，在一个工资水平高速增长的社会中，对养老金收入的影响明显。影响个人账户养老金的是个人终生缴费基数的大小、缴费年限的长短、个人账户资产的收益率以及退休年龄。缴费基数和缴费年限决定了个人账户的本金数额，收益率则决定了利息的多寡。缴费基数越小、缴费年限越短、利率越低，个人账户的本利和越小，反之越大。在本利和一定时，越早退休，每月的养老金则越少。

除了初次养老金水平外，以后就是调整机制的影响。

总体看，养老保险缴费基数普遍偏低。2013年全国企业养老保险月人均缴费基数为2814元，而同期的全国职工在岗月平均工资（2010年以后称非私营企业岗平工资）为3897元，缴费基数相当于职工平均工资的72.2%。2007—2013年企业职工养老保险月人均缴费基数增加1349元，而同期在岗职工月平均工资共增加2147元。缴费基数打折，退休时计发的基础养老金和个人账户养老金双双打折，养老金替代率下降成为必然。

从缴费年限看，据对部分省市的数据统计，2009—2013年缴费15年的退休人数占同期退休人员的15%，缴费（含视同缴费）35年以上的退休人员大致在25%—28%之间，只占1/4多，而养老金替代率与缴费年限密切相关。

目前我国提前退休现象仍比较严重。2013年，全国非正常退休人数占当年新退休人员总数的8.7%。其他条件不变时，退休年龄越高则缴费年限越长，社会统筹部分计发的基础养老金则越高，个人账户积累额越多，平均到每月的个人账户养老金也越高。

自1997年以来，个人账户收益加权平均大约只有2.38%，而参保在职职工的平均工资增长率为14%。个人账户养老金对社会平均工资的比率显得微不足道。

养老金初次替代率达不到目标，尽管连续10年调整，但调整的幅度由于低于社平工资增长率，在社平工资逐年上涨的情况下，养老金相对水平仍会逐年下降。

调整应瞄准适度目标

根据研究，对我国基本养老保险的适度替代率区间考虑如下：上限为70%，这一水平也是世界银行提出的保持退休生活品质与退休前相比不降低的理想标准。下限为40.5%，根据国际劳工组织第128号公约规定，最低替代率水平以缴费年限是否满30年作为一项区别条件，缴费满30年且有达到退休年龄配偶需要赡养的退休人员，其基本养老金替代率水平最低为45%；缴费不满30年者则按最低替代率90%的比例发放，即其替代率水平最低为40.5%。这一替代率水平可使退休人员生活水平得到最基本的保障，可以作为替代率的下限值。就是说，社平工资替代率为40.5%—70%之间基本属于正常。2013年我国职工基本养老保险替代率处于44.62%的水平，总体看处于这一合理区间。

观察养老保险待遇水平除了社平工资替代率外，还应考虑如下因素:

首先是多层次养老保障体系的建设和完善。替代率可能仅仅反映基本养老保险的水平，并没有考虑基本养老金以外的老年人收入。根据有关数据统计，我国基本养老金占同期退休人员收入的比例逐年增大，从1998年的74.13%大幅上升至2013年的98.62%。这说明我国目前大多数退休人员是以基本养老金作为其退休生活的主要收入来源。而这一比重美国大约为50%，瑞典70%，都远远优于我国水平。

其次是养老金的实际购买力。保持和提高退休人员养老金的实际购买力，是保证退休人员生活水平不降低并能充分反映享受发展成果的根本所在。衡量退休人员养老保障水平，需要综合考虑物价上涨、在职人员收入和居民收入情况。可以通过养老金实际增长与城镇居民消费价格和在岗人员实际工资情况进行对比。根据《中国统计年鉴》的有关定义和数据，1998年以来我国人均基本养老金的实际购买力都较上年有所提高，退休人员的生活水平在保持稳定的同时都有所上升。从扣除物价变动因素影响后的平均实际养老金来看，人均养老金水平与通货膨胀率抵消后实际购买力仍有所提高。但是与平均实际工资相比，退休人员明显落后于在职人员，这意味着退休人员尚未充分共享经济社会发展成果。

基本养老金替代率从1997年的76.66%下降到2013年的44.62%，必须引起高度重视。为实现基本养老保险保基本和可持续发展目标，需多措并举提高保障水平。

加快完善基本养老保险制度。一要提高缴费基数下限。明令禁止个别省市擅自降低缴费基数下限（有些省市将缴费基数下限调整为社平工资的40%）的做法，依法强制企业和个人如实申报社会保险缴费基数，禁止瞒报、少缴等行为。二是提高最低缴费年限。国际上大多数国家规定领取养老金待遇的缴费年限是37年左右。我国的最低缴费年限应在目前15年基础上逐步提高到25年到30年。三是提高领取养老金的年龄。提高领取养老金的年龄可以延长缴费期，提高退休收入，也可以改善制度的财务长期平衡。四是建立个人账户基金市场化运营机制。如果暂时不能出台个人账户基金投资运营办法，个人账户记账利率也应基本同社会平均工资增长率同步。

加快发展企业（职业）年金、个人储蓄性商业保险等其他养老保障。通过建立补充的养老保障体系，改善老年人生活状况。

取消最低养老金制度，严格补缴政策。最低养老金会对现行的基本养老制度带来严重冲击，变相激励部分人员采取少报缴费基数，以及缴费15年后中断参保缴费现象。同时，应严格基本养老保险的补缴政策，谨慎实行退休前通过一次性补缴获得养老金的办法。对于部分退休人员发生的生活贫困现象，应通过完善社会救助和社会福利制度提高他们的生活水平。

正常调整机制的基本思路

我国退休人员的养老金正常调整机制，应继续采取普调和特调相结合的结构性调整思路。普调实行定额指数化调整方法，普调基本思路用数学模型表示为：

Pt=Pv（t-1）·PAIt=PV（t-1）·（απt-1+ βgw(t-1)）。

其中：

Pt为调整t年应增加的养老金额；

Pv（t-1）为上年度退休人员养老金平均额或上年度在岗职工平均工资；

PAIt为t年调整比例；

gw（t-1）为t-1年的职工实际工资增长率；

πt-1为t-1 年的城镇居民生活费用价格指数；

α为城镇居民生活费用价格指数权重因子，并且( 0<α<1)；

β为在职职工实际工资增长率的权重因子，并且( 0<β<1)；

απt-1+ βgw(t-1)为调整因子，对纳入调整范围的人员按照统一的比例增加养老金。

特调中可包含有条件调整，可选的主要条件有：退休时间、高龄退休老人、个人实际缴费档次（高档、平均、低档）、退休类别（老人、中人、新人）等。考虑到不同时期需要解决的重点问题和矛盾不同，近期可重点针对退休时间较长，满一定年龄（如80周岁及以上）的高龄退休人员等，通过特殊调整适当提高其待遇标准。

普调解决所有退休人员在通货膨胀形势下的基本生活，同时能够分享到经济发展的成果，以及解决“多缴多得、长缴多得”等的激励机制问题。特调可适度调解老人、中人和新人退休人员的待遇差距，以及特殊群体待遇偏低的问题。

养老金调整启动条件，是调整机制的重要环节。可考虑实行以城镇居民基本生活费用价格指数和城镇在岗职工实际工资增长率的和为条件，只要城镇居民生活费用价格指数增长，或者城镇在岗职工实际工资增长率增长，即可启动调整机制。

调整时间和范围有两种选择。一是在每年的7月1日开始调整，调整范围为上年底前办理退休手续，并已经领取养老金的城镇企业退休人员。之所以选择7月1日，主要考虑我国上年度的城市居民基本生活费用价格指数、在职人员工资增长情况等国民经济数据大约在每年的4月底或5月初公布，到7月留有2个月左右的时间，相关部门机构有时间安排资金等事宜。二是从当年的1月1日起执行。这种考虑主要是养老金增长按照自然年度，与城市居民基本生活费用价格指数、工资增长等统计年度保持一致。同时，自2008年以来的养老金调整是按照这个时间实施的，企业退休人员和社会各界普遍认可。但这种方式的不足在于，相关的统计数据尚未发布，调整的参照数据往往比较旧，同时，每年的年底和年初，是人社部门和财政部门、社保待遇发放机构等最繁忙的时期，不利于工作的安排。为此，建议每年7月1日调整为宜。

正常的调整机制必须是针对所有老年人，因此要统筹考虑机关事业、企业退休人员和城乡居民的养老金调整，不可各自为政单独调整。但由于城乡居民养老保险制度在目标定位、制度模式等方面的差异，其具体的调整参数应不同。■

作者单位:人社部社会保障研究所