养老金“十连调”：保障与反思

■文／本刊记者向春华

养老金“十连调”：保障与反思

■文／本刊记者向春华

“工作一辈子，就图个舒心养老”

对开了一辈子车的退休老人张华成来说，晚年生活悠闲而充实。唯一的孙子上小学3年级，平常和张华成夫妇住在一起，一日三餐、上学放学的接送，均由老两口负责，周末才回自己家。老人每天步行一两个小时锻炼身体，再种点花花草草。因为小区是公司建的，邻居都非常熟悉，经常一起聊聊天，日子在日出日落、亲情与友情中安详地流淌。老人告诉记者，儿子、儿媳都在交运公司上班，工资不高，工作又忙，照顾孩子比较吃力。“其他方面我们也帮不上忙，有时间、有精力、有经济条件照顾好孙子，既是对他们工作的支持，自己也享受了天伦之乐。”而这一切，与养老保险的保障是分不开的。

张华成出生于1950年10月，1969年12月参加工作，成为山东省东营市公交公司的一名长途客车驾驶员。开了20多年的长途车后，张华成改开小客车。在30多年的司机生涯中，张华成没出过一次交通事故，1997年5月，山东省交通厅给他颁发了一块奖牌，纪念他安全驾驶150万公里。2005年10月，张华成按照特殊工种办理了退休，老人在笔记本上写得非常清楚：2005年11月第一次拿到基本养老金809.2元。笔记本上还详细记录着张华成退休后至2014年的历次养老金调整金额，2014年他的养老金是2316.6元，与儿子的工资相差无几。

聊起自己的养老金，张华成显得心满意足，“过去开长途车，路不好，去一趟北京甚至要20多个小时，两个司机轮流开，很辛苦工资也低，图个啥？除了养家糊口，做好组织分配的工作外，不就图个老了有保障，能够舒舒服服地过个晚年嘛。”而经过10年的养老金连续调整，他的这一目标已经基本实现。“你要是开长途车，有补贴，工资自然要高一些；如果只是做一般的管理、后勤工作，工资比我的养老金高不了多少。我不买房不买车，平常吃穿用度，已经足够了，还能帮衬一下孩子。但如果你一定要跟其他群体比，跟百万富翁、千万富翁比，跟香港、北京的退休人员比，你自然不会感到幸福。可生活能这么比吗？”张华成对养老金分配的社会状况比较了解，对幸福也有自己的理解。

相对于张华成老人对养老金调整的充分肯定，一些退休人员在表示赞同的同时，也委婉地表达了对养老金调整的意见。

张华成的养老金调整记录

功劳不小，问题也有

1944年12月8日出生，现年70岁的孙福惠老人肯定养老金十连调“功劳不小”，但也认为“有点问题”。

孙福惠的父亲曾任东北军教官，经历过“西安事变”，解放后在供销社工作。1959年12月父亲去世后，因母亲独自一人无法照顾家庭，刚上初中的孙福惠只得终止读书，顶替父亲到供销社工作，后转至五交化公司工作直至1994年12月退休。有着35年工龄的孙福惠退休时养老金为302元。从退休至2005年，孙福惠的养老金仅调整过一次，增加了180元。而从2005年开始，经过十连调，她的养老金达到了2282.5元。

谈起养老保险的好处，孙福惠有两点体会：“一是1999年9月以前还通过企业发放，经常存在拖欠养老金的情形，1999年10月改为社会化发放后，再也没有拖欠过，后来社保机构还一次性补发了以前企业欠发的养老金；二是以前工作期间和退休后的前10年，差不多10年才增加一次工资、养老金，增长太缓慢，从2005年开始，养老金进行了十连调。年年有盼头，年年有惊喜，也确实增加了收入，缓解了生活的困难”。

当问起对养老金调整有什么建议时，老人不假思索：“你不问我也是要提的。”老人的意见也来得爽快：一是虽说企业养老金年年调，但调整幅度不高，与机关事业单位退休人员的退休待遇差距较大，导致企业养老金提高带来的“幸福感”降低，希望适当提高养老金调整标准；另一个是，工龄长短对养老金影响不大，多十几年工龄，养老金才多两三百元，不合适，能不能对工龄长的多增加些养老金？

孙福惠的意见得到业内人士的认同。多位业内人士表示，养老金十连调的目的之一——缩小企业与机关事业单位退休人员的退休待遇差距，在多数地区并未实现。这一方面由于企业养老金在十连调之前已多年未调整，起点基数较低，因此在十连调的前期，企业养老金增加的绝对额较小，“追赶”速度较慢；另一方面，机关事业单位后来实行职务与生活津贴，退休待遇虽然调整次数少，但增幅较大，而企业养老金虽然调整次数多但相对增幅小，导致两者差距并未缩小。在一些地区，对此类问题的诉求甚至成为养老保险领域最主要的上访事由。

综观各地近年养老金调整方案，几乎均将缴费年限（包括视同缴费年限）列为一项单独的调整指标，通常规定缴费年限每满1年，每月增加1.5元至4元不等的养老金，体现了对缴费年限较长者的政策鼓励。以孙福惠所在省份为例，其2014年缴费年限的调整标准是3元，其35年工龄的调整标准达到105元，相较于20年工龄（60元）多调45元。业内人员认为：“这个缴费年限的调整标准是国内主流的调整标准，是否进一步提高要慎重。其实只要继续坚持这一调整方案，是可以实现因缴费年限而产生养老金合理差距的。”

而在社保机构工作人员看来，企业养老金十连调在彰显基本养老保险保障性的同时，其所导致的激励功能在弱化。

激励与公平的困惑

人社部社会保障研究所所长金维刚表示，我国基本养老保险的基本原理是“多缴多得、长缴多得”。“‘保基本’是《社会保险法》所确定的一项基本原则，只有缴费时间越长、缴费基数越大因而领取的养老金越多才能更好地实现‘保基本’的目标。如果不能贯彻这一原理即缴费时间越长、缴费基数越大反而不能领取较多的养老金，就会产生‘负激励’作用，参保人员都‘争取’按最低缴费、最短时间缴费，基本养老保险制度就无法持续。”而《社会保险法》第十五条第二款规定：“基本养老金根据个人累计缴费年限、缴费工资、当地职工平均工资、个人账户金额、城镇人口平均预期寿命等因素确定。”《社会保险法》实质上确定了“多缴多得、长缴多得”的激励机制——主要根据缴费年限、缴费工资、个人账户金额等确定基本养老金。

但在一定程度上，基本养老金的非制度化调整弱化了这一基本原理。陕西省安康市养老保险经办处处长余延江认为，由于受社会舆论等的影响，基本养老金在确定和调整时更多地考虑了公平与保障功能，即更多地突出了养老金水平的平等及其对退休人员的保障能力，而弱化了缴费与养老金水平的关联。安康市养老保险经办处副处长宋爱华进一步分析：“如果按社平工资的100%缴费30年，养老金的保障水平自然是可以的，可如果像有的灵活就业人员仅按社平工资的40%缴费15年，计算下来的养老金自然较低。社会舆论往往不考虑缴费的多寡，就‘攻击’养老金水平低，而决策部门往往迫于这种压力来提高较低的养老金标准，如设定最低的计发养老金、最低的调整额度，如此一来，参保人员就发现‘缴费越少、收益越大’，不愿意多缴费了。”在安康市，由于受最低养老金提高的影响，按社平工资40%—100%缴费的人员，缴费15年与缴费22年的养老金基本相同。由此导致缴费满15年人员断保现象相当普遍，“社保机构在动员参保人员续保时，所有的话语因此都显得苍白无力”。

十连调的持续未能与养老金计发办法相协调，也弱化了养老金计发办法的激励性。余延江表示，由于养老金多调一年增加的额度要高于早退休一年减少的养老金额度，导致参保人员丧失延续缴费的积极性，纷纷寻求一切可能“提前退休”。“以提前5年退休来说，养老金年均增幅超过100元，5年累计增加额度超过500元；以社平工资的100%作为缴费基数，多缴1年，养老金增加20—30元，多缴费5年增加的养老金只有100—150元，远不及调整幅度。我们进行过测算，提前5年退休，养老金大概能多拿10万元，而缴费则少5万元左右。”余延江说，“类似调整应该改变，否则即使大家能够延续缴费，也都不愿意继续缴费了。”

养老金调整对激励机制弱化的另一表现是，对越来越多的“特殊群体”进行“倾斜性”调整。根据记者的不完全统计，高龄人员、企业退休军转干部、企业退休的高级知识分子、新中国成立前参加革命工作的老工人等至少有十类群体在养老金调整时“有倾斜”。相关专家认为，不是说这些人群不应该得到特殊照顾，可是如果某类人群有特殊性，就不管其缴费年限和缴费基数而对其养老金作较大额度的调整，很容易造成攀比进而破坏养老金的一般计发制度，损害整个制度的发展。中央财经大学社会保障研究中心主任褚福灵认为，养老金的调整要考虑激励缴纳社保费的积极性。实践中存在的“调低就高”可能损害参保人员的缴费积极性，可能会对养老金制度的可持续性造成冲击。

在西北大学法学院副教授张炜达看来，上述问题的出现与缺少养老金调整的一般法律制度存在关联，“没有公众接受的养老金调整的一般法律制度安排，一些不理性的诉求很容易得到社会的认同，并对决策层产生影响。反之，经过正当的立法程序将公众接受的方案确定为一般法律制度，即便个别群体在调整制度的实施中认为存在不公平，也只能通过修改立法予以解决，这样能够更好地保证制度的完整性和可持续性。”

“定机制，立预期，规裁量，依法调待”

在记者采访过程中，孙福惠老人询问2015年养老金是否还会调整，当记者表示尚不知道时，老人略显失望，像是自言自语，又像是在反问记者：“不可能不调的，都连续调了十次，为什么不继续调？我的养老金又不高，现在年纪大了，容易生病，不调整养老金，看病吃药的钱从哪里来？”

张华成则显得豁达许多，“调与不调，政府当然会有考虑，会考虑退休人员的生活，会考虑社会状况，全国退休人员几千万，这个事政府会慎重考虑的。”不过，张华成也说，建立一个明确的养老金增长制度很有必要，“包括我在内，退休人员对养老金调整政策非常关注，未来是继续连续调、断断续续调，还是不调，大家都在猜，期望值很高，如果不调，就很失望。如果有明确的制度，那么究竟是不是调，调多还是调少，大家就不用猜了。”

山东省东营市人社局副局长、社保中心主任刘童评价，基本养老金十连调“确实缓解了退休人员特别是有高级职称等特定人员的养老金偏低问题，提高了退休人员的生活水平，但是如果不尽快建立科学合理的正常调整机制，将不利于基本养老保险制度的正常运转”。养老金调整牵涉人员多、基金规模大，政策性调整很难充分做到科学测算工资、物价等调整因素，调整对象、调整因素、调整额度的确定具有较大的随意性。刘童表示：“十连调之后，社会上形成了上涨预期，不增加养老金似乎都不行了，这是不合理的，不利于基本养老保险制度的可持续发展，不利于社会的长远稳定。另外，十八届四中全会确定了法治路线后，建立和完善养老金正常调整的法律制度，不仅是《社会保险法》的要求，而且是贯彻法治要求的必然体现。”

余延江对养老金正常调整机制的建立也寄予厚望：“通过建立养老金正常调整法律制度，理顺养老金计发与养老金调整的关系，在兼顾公平的同时，国家、社会、用人单位、个人各自尽到自己应尽的责任和义务，真正建立起‘多缴多得、长缴多得’的激励机制，能够有效避免‘头痛医头、脚痛医脚’的短期行为，更好地促进养老保险制度发展。”

张炜达进一步强调了建立养老金正常调整机制的法律意义：“法律的基本功能之一就是确定社会的预期，引导社会主体的行为，养老金调整的法制化有利于实现养老保险的制度目的；立法本身就是利益博弈的结果，法治原则要求法律颁布以后必须平等实施，不允许因为某个群体的声音更大就可以背离法律予以特殊照顾，因此养老金调整的法制化有利于实现养老保险制度的整体化发展；法治意味着对权力的制约，养老金调整的法制化有利于约束行政机关过多的自由裁量，避免行政行为的随意性。”

“在城乡基本养老保险实现制度全覆盖的现实背景下，建立健全养老保险待遇正常调整机制，对于从机制上实现养老保险待遇调整科学化，增强待遇动态调整的合理性、公平性和可持续性，具有重要意义。”西南财经大学保险与社会保障研究中心主任林义教授如是总结。■

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我国养老金调整历程

我国在建立和改革发展养老保险制度过程中，十分重视待遇调整机制的完善，退休人员养老金调整过程大致经历了4个阶段。

■第一阶段为新中国成立初期至改革开放之前。1951年，政务院颁布《劳动保险条例》，对企业职工的养老待遇作出规定。1955年，国务院颁布了国家机关事业单位工作人员退休养老办法。退休金以基本工资为基础, 根据工龄长短按不同的比例发放。退休人员领取固定不变的退休金。

■第二阶段从改革开放后至2000年，为养老金调整探索阶段。1991年国务院颁布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》， 明确提出养老金调整“通过增加标准工资在工资总额中的比重，逐步提高养老金的数额”“国家根据城镇居民生活费用价格指数增长情况，参照在职职工工资增长情况对基本养老金进行适当调整，所需费用从基本养老保险基金列支”；1997年国务院颁布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，提出“各地区和有关部门要按照国家规定进一步完善基本养老金正常调整机制”；2000年，国务院颁布《关于完善城镇社会保障体系的试点方案》，提出“基本养老金水平的调整，由劳动保障部和财政部参照城市居民生活费用价格指数和在职职工工资增长情况，提出方案报国务院审定后统一组织实施”。这一时期的待遇调整水平为当地职工平均工资增长率的40%～60%。其间共进行了4次调整，人均月养老金增加191元。

■第三阶段从2001年至2004年，为统一政策、规范阶段。劳动保障部相继出台了一系列规范养老金调整的政策。一是明确调待工作由国务院统一部署安排，各地不得自行提高基本养老金；二是待遇调整时间统一为当年的7月1日，调整对象为上年12月31日前的离退休人员；三是向退休早、待遇水平偏低的人员实行一定的倾斜；四是建立中央财政对中西部地区和老工业基地及新疆生产建设兵团的专项补助机制。此间共调整待遇3次，人均月养老金增加116元。

■第四阶段从2005年至今，为解决重点问题、缓解矛盾阶段。自2005年起，按照国务院的部署和要求，连续10年为企业离退休人员调整了基本养老金。同时确立了普遍调整与特殊调整相结合的调整办法，并加大了调整幅度，调整规则发生改变。2005—2007年，养老金调整基数延续了以前的做法，但幅度大幅提高，分别提高至在岗职工工资增长率的60%、100%和70%；2008年开始调整为上年度企业退休人员月人均基本养老金的10%左右。对部分群体，如新中国成立前参加工作的老工人、1953年底前参加工作的退休人员、原工商业者等人员的养老金实行一定的政策倾斜。