社保关系转移接续流变

文/刘洪清　张洋

社保关系转移接续流变

文/刘洪清张洋

一切当下皆为历史的延伸，历史亦因细节而生动。革故鼎新当思历史之流变，研流变之脉络，创发展之新机。

原中国社会保险学会会长、劳动保障部副部长王建伦曾经有过这样的表述：“现在各地出台了许多新的制度，如果俯视的话，从上往下看各类人群都覆盖了；如果侧视的话，中间有断层。横看成岭侧成峰，远近高低各不同。从上往下看，如果每一个制度都是一张白纸，那么都有一张白纸覆盖着。但是从侧面看，每一张白纸的高低都不同，都有一个差距，没有斜坡，是一个明显的断层。这个断层是我们今后要研究的重大问题。”

社会保险关系转移接续是一个“老话题”，也是连接各个断层的一项重要制度。追溯社会保险关系转移接续的前世今生，其自劳动保险创立而萌生，因统账结合制度遭遇瓶颈，由统筹层次升级而铺路，举城乡统筹之力而完善，为铺展全国统筹新途而努力。

劳保关系“移地”萌生

★【制度变迁】

●1949年2月28日，东北行政委员会颁布《东北公营企业战时暂行劳动保险条例试行细则》，明确“劳动保险待遇移地支付”和“机构和工作单位变动后的工龄计算”等内容。

●1953年1月26日，政务院颁布《中华人民共和国劳动保险条例实施细则修正草案》，明确调动工龄的规定，以及迁移劳动保险待遇支付的规定。

●1960年7月6日，中华全国总工会颁布《关于享受长期劳动保险待遇的移地支付试行办法》。

●1963年1月23日，中华全国总工会颁布《关于享受长期劳动保险待遇的移地支付暂行办法》。

●1964年4月1日，中华全国总工会劳动保险部颁布《关于劳动保险问题解答》和《关于试行“劳动保险委员会工作纲要”的通知》，明确“有关工龄计算问题”“人员调动时，劳动保险卡片转移的手续”。

●1965年8月17日，中华全国总工会印发《关于企业干部退休后办理移地支付问题的函》。

●1979年12月11日，财政部、中华全国总工会颁布《关于原来享受劳动保险待遇的退休职工移地支付的退休费用仍列入地方财政预算开支的通知》。寄长期领取劳动保险待遇的工人职员居住地的县（市）工会组织存查。

★【案例回放】

依照《工人职员领取劳动保险费转移关系通知书》历史档案资料一份，详细记录如下：

万文典同志符合中华人民共和国劳动保险条例实施细则和国务院关于工人职员退休处理的暂行规定第二条第一、二项之规定，经上海市总工会闸北区委员会批准，自1962年4月15日开始领取待遇，每月按104.18元工资之70%计算，发给退休费72.93元。我处已发至1964年2月，希你处从1964年3月起按照核定数额逐月付给。

公私合营上海中联染料一厂（基层行政章）

中国重工业工会公私合营上海中联染料一厂委员会（基层工会章）

姓名：万文典，性别：男，出生年月：1903年1月，工作单位：上海中联染料一厂，工种：生产工人，一般工龄：18年，本企业工龄：15.16年，移居地详细地址：泰兴县万家铺李乡，以及供养真系亲属等信息。

《工人职员领取劳动保险费转移关系通知书》注：此第二联由填发单位转

★【解析】

建国初期，劳动保险关系的“移地”作“异地”之解。总体而言，劳动保险条例施行期间，全国范围内职工流动颇为稀少，但劳动保险关系转移非常顺畅，多为享受劳动保险待遇的退休退职人员从工作地返回原籍地移居。为了方便移地居住的退休退职人员及时享受待遇，减轻基层汇寄劳动保险待遇负担，厉行节约，避免支付差错，全国总工会于1960年制定了《关于享受长期劳动保险待遇的移地支付试行办法》。而能保障劳动保险待遇移地支付、劳动保险关系中的工龄确认，归功于当时的“全国统筹”养老金调剂制度。建国初期，全国退休人员并不多，而上海市的退休人员相对全国来说则较多。1958年以后，由于上海老职工退休数量逐年增加，养老金的开支逐年加大，资金不足部分全国总工会从3%的统筹基金中调剂给上海，具体调剂金额现已经无从查考。“移地”退休人员享受劳动保险待遇，通过调剂金制度解决了其时转接权益背后的基金利益问题。

社保关系“转续”瓶颈

★【制度变迁】

●1987年6月27日，劳动人事部、公安部颁布《关于全民所有制单位劳动合同制工人跨地区转移工作单位有关问题的通知》，明确“养老保险基金的转移”和“转移前后缴纳养老保险基金的年限”等内容。

●1992年8月19日，劳动部颁布《关于使用〈职工养老保险手册〉的通知》，明确“职工调动时，《手册》应随同调动手续一并转移”。

●1996年3月13日，劳动部颁布《关于企业职工基本养老保险基金转移问题的通知》，明确职工在统筹范围内外流动时养老保险基金的处理。

●1997年4月8日，劳动部颁布《关于印发〈社会保险业务管理程序〉的通知》，明确异地转移业务管理程序。

●1997年7月16日，国务院颁布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，明确“职工调动时，个人账户全部随同转移”。

●1997年12月22日，劳动部办公厅颁布《关于印发〈职工基本养老保险个人账户管理暂行办法〉的通知》，明确“个人账户的转移”等内容。

●1999年7月26日，劳动保障部办公厅颁布《关于严格执行职工基本养老保险个人账户转移政策的通知》，明确“严格按国家规定办理基本养老保险个人账户转移手续，不得自行制定与国家规定不符的政策”。

●1999年8月11日，劳动保障部办公厅印发《关于对非上海户籍失业人员失业保险关系转移问题的复函》，明确失业保险关系转移的有关问题。

●2001年9月20日，劳动保障部、人事部、财政部、中编办颁布《关于职工在机关事业单位与企业之间流动时社会保险关系处理意见的通知》，明确职工在机关事业单位和企业单位之间流动，养老保险、失业保险和医疗保险关系的处理。

●2001年10月18日，劳动保障部办公厅颁布《关于规范企业职工基本养老保险个人账户管理有关问题的通知》，明确“做好个人账户的接续和清理工作”“做好个人账户的转移工作”等内容。

●2001年12月22日，劳动保障部颁布《关于完善城镇职工基本养老保险政策有关问题的通知》，首次明确农民合同制职工“退保”的办法。

●2002年5月30日，劳动保障部办公厅印发《关于对户籍不在参保地的人员办理退休手续有关问题的复函》，明确“参保人员因工作流动在不同地区参保的，享受基本养老金的条件”。

★【案例回放】

1962年至1992年，高级工程师蒋乃群在大型国有企业南京汽车厂工作，视同缴费年限30年。1995年他应聘到深圳一家民营企业，直到2002年4月7日达到退休年龄时，在深圳累计缴费年限7年多。出乎蒋乃群意料，深圳和南京两地社保局都拒绝向他支付养老金。

深圳市社保局认为，根据深圳市规定，非深圳户籍员工必须在本地实际缴费年限累计满15年，才能享受按月领取养老金的待遇。而蒋乃群在深圳的实际缴费年限只有7年。南京市社保局则认为，按照劳动保障部有关规定，在不同地区参保的人员，应由最后参保地劳动保障部门办理退休手续，蒋乃群应在深圳领取养老金。

蒋乃群走上7年上访和诉讼之路，打官司都以败诉告终。2008年11月，作为社保关系转移接续的特殊案例，经相关部门调解，从2009年1月1日开始，蒋乃群每月从南京社保局领取1500元养老保险，并享受医保待遇。

★【解析】

统账结合的基本养老保险制度明晰了国家、单位和个人之间的权利与义务，但在“分灶吃饭”的财政体制之下，也为社保关系转移接续造成了壁垒。虽然国家层面出台了不少关于养老保险关系转移接续的制度，三令五申要求各地严格遵照执行，但只转个人账户，不转统筹基金，“中人”的视同缴费年限更是无基金转移来保证认可，实际执行效果也就难遂人意。

养老保险关系转移难面临的“门槛”和壁垒主要有以下情况：一是户籍“门槛”。一些地方性法规限制性规定仅本地户籍人员才能参加当地养老保险转移接续，对非本地户籍参保人员在异地的养老保险关系不予转移接续，或对其在异地的实际缴费年限，特别是视同缴费年限不予认可。二是缴费“门槛”。一些地方规定必须在本地实际缴费满15年才能办理退休并领取养老金，有的地方要求转入人员补缴一定费用，有的对超过一定年龄的转入人员要求缴纳超龄费。三是年龄“门槛”。一些地方限制距退休年龄不足一定年限的人员参保。四是基金转移“门槛”。一些转出地对转出人员不转或少转基金，有的转入地则要求原参保地不仅划转个人账户，还要划转统筹基金，否则不予接续养老保险关系。

上述种种限制，是跨统筹地区之间地方利益博弈的结果，发达地区普遍不愿接受外省转入人员的养老保险关系，欠发达地区普遍不愿接受转回农民工的养老保险关系，大量农民工在参保地退保，导致劳动者权益受损，劳动力流动受阻，也导致部分达到退休年龄的人员难以落实养老保险待遇，社会保险的规范性、严肃性受到严重挑战。

湖南省社保局社保关系转移接续岗

由此，2010年之前，在每年春节前夕，各地涌现出颇为壮观的“退保大潮”，第一代农民工不断参保、退保，导致发达地区在统筹基金结存上“获利”，欠发达地区为第一代农民工背负了隐性而沉重的养老包袱。同时，也滋生了大量跨地区、跨制度重复参保的现象。

社保关系“漫游”新象

★【制度变迁】

●2009年3月17日，中共中央、国务院颁布《关于深化医药卫生体制改革的意见》，明确“以城乡流动的农民工为重点积极做好基本医疗保险关系转移接续，以异地安置的退休人员为重点改进异地就医结算服务”。

●2009年9月1日，国务院颁布《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，明确相关制度的衔接问题。

●2009年12月28日，国务院办公厅颁布《关于转发人力资源社会保障部、财政部城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法的通知》，首次明确“部分统筹基金+个人账户”的转移模式。

●2009年12月31日，人社部、卫生部、财政部颁布《关于印发流动就业人员基本医疗保障关系转移接续暂行办法通知》，明确“个人账户原则上随其医疗保险关系转移划转”。

●2009年12月31日，人社部颁布《关于基本医疗保险异地就医结算服务工作的意见》，明确“以异地安置退休人员为重点”“提高统筹层次”“加快基本医疗保险信息系统建设”等内容。

●2010年10月28日，第十一届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议颁布《中华人民共和国社会保险法》，明确“缴费不足15年的，可以缴费至满15年”“个人跨统筹地区就业的，基本养老金分段计算、统一支付”“城镇居民社会养老保险和新型农村社会养老保险合并”“建立异地就医医疗费用结算制度”“个人跨统筹地区就业的，其基本医疗保险、失业保险关系随本人转移，缴费年限累计计算”等内容。

●2011年6月7日，国务院颁布《关于开展城镇居民社会养老保险试点的指导意见》，明确相关制度衔接等问题。

●2012年6月14日，国务院颁布《关于批转社会保障“十二五”规划纲要的通知》，明确“以农民工为重点，妥善解决人员流动过程中社会保险关系转移接续问题，实现制度的有效衔接”。

●2012年8月20日，人社部、财政部、总参谋部、总政治部、总后勤部颁布《关于军人退役养老保险关系转移接续有关问题的通知》，对军人退役养老保险关系和相应资金的转移接续办法作出调整和规范。

●2014年2月21日，国务院颁布《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》，明确城乡居民基本养老保险“转移接续与制度衔接”等内容。

●2014年2月24日，人社部、财政部颁布《城乡养老保险制度衔接暂行办法》，明确城乡居民养老保险与城镇职工养老保险互转的办法。

●2014年11月18日，人社部、财政部、卫计委颁布《关于进一步做好基本医疗保险异地就医医疗费用结算工作的指导意见》，明确“规范省内异地就医直接结算”“完善跨省异地就医人员政策”等内容。

●2015年1月3日，国务院颁布《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，明确“做好养老保险关系转移接续工作”。

●2015年8月27日，人社部、发改委、财政部、卫计委颁布《关于做好进城落户农民参加基本医疗保险和关系转移接续工作的办法》，明确“规范医保关系转移接续手续”“妥善处理医保关系转移接续中的有关权益”等内容。

●2015年10月，总后勤部、人社部、财政部、总参谋部、总政治部颁布《关于军人退役基本养老保险关系转移接续有关问题的通知》和《关于军人职业年金转移接续有关问题的通知》，对改革完善军人退役养老保险制度的管理模式、人员范围、计算标准、转移接续办法等作出了规定。

★【案例回放】

1987年9月，32岁的易承芳跟随丈夫曾建林离开湖南省衡阳县的农村老家，来到广州佳丽日用化妆品有限公司打工。1999年12月，易承芳参加了养老保险，连续参保到其达到退休年龄的2010年2月1日，累计缴费10年零2个月。经过协商，企业给易承芳向前补缴养老保险费用至1998年7月。补缴后，易承芳的养老保险缴费年限为11年7个月，仍不足15年的最低缴费年限。虽然企业同意继续补缴或续缴，但由于“后延”难跨户籍门槛（广东省规定仅限省内户籍人员可以“延缴延退”），“前补”亦无法可依（虽然其在企业打工实际年限为22年），广州社保不予接收。

其后，《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》颁布，易承芳可以选择转回衡阳，也可以选择在广州延缴退休。

★【案例回放】

在缴费必须满15年的“门槛”面前，将参保10年的社保关系转回老家，还是“延缴延退”在深圳养老，对于年近50岁的广东省五华县人朱秋花来说，是无从选择的苦恼。

朱秋花1986年来深圳打工，1998年在一家招待所做清洁工，2000年1月参加养老保险，到2010年7月，缴费年限为10年。不满15年，能否在深圳继续补缴？按广东省的规定，本省户籍人员可以“延缴延退”，而深圳市的规定，仅限本市户籍员工“延缴延退”。深圳市特有的立法权限，泾渭分明的本省和本市的户籍之别，将朱秋花阻拦在深圳养老的大门之外。朱秋花回到五华县，提出转保申请。然而，转保之路上，她依然遭遇壁垒。五华县以她在原籍没有劳动关系，没有参保记录为由，拒绝接收她的养老保险关系。

2011年7月1日，深圳发文完善养老保险继续缴费有关规定，为广东省户籍的非深户参保人员开放了“一次性趸缴养老保险费”和“延期继续按月缴费”的养老选择路径。

长沙县社保局社保关系转移接续岗

★【案例回放】

练先生同时在广东省内两地参加了社保：在惠州博罗县的原工作单位从2003年至2013年为其参保缴费，2005年其到广州工作的单位也为其缴纳社保到2013年4月份，后来练先生辞职返回博罗县。练先生2005年至2013年4月份的社保属于重复参保，需要清退其中一份。

参保人在两地以上同时存续基本养老保险关系或重复缴纳基本养老保险费的，应按照“先转后清”的原则，由转入地经办机构负责按规定清理。参保人流动就业，同时在两地以上存续基本养老保险关系的，在办理转移接续基本养老保险关系时，由社会保险经办机构与本人协商确定保留其中一个基本养老保险关系和个人账户，同期其他关系予以清理，个人账户储存额退还本人，相应的个人缴费年限不重复计算。练先生在社保关系转回博罗县后，申请清退了广州的社保个人账户。

★【解析】

《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》的实施，打破了地区分割、城乡分割的壁垒，切实维护了农民工的社保权益，彻底关闭了农民工无计可施的“退保”大门。

跨省转移接续圆梦。目前，全国各省、自治区、直辖市均已出台实施养老保险省级统筹办法。参保人员在省内流动就业，已经实现或正在逐步实现基本养老保险关系的顺畅转移接续。《暂行办法》的重点，是通过明确规定全国统一的转移资金量、各地责任范围和转移接续经办规程，实现劳动者在跨省流动就业情况下基本养老保险关系的顺畅转移接续。

异地权益获认同。劳动者跨地区流动就业，如果各地只承认在本地的实际缴费年限，而不认同异地的参保缴费年限，势必造成流动就业的参保人员未来的基本养老金将损失一部分权益。《暂行办法》通过规定全国统一的政策，解决了参保缴费年限在各地互认和累加的问题，有力地维护了劳动者的合法权益，也将进一步推动人力资源流动。

“退保”退出历史舞台。《暂行办法》明确只要农民工参保缴费，无论是在不同城镇就业参保还是返乡创业或者回乡务农，其养老保险关系都可衔接，其养老保险权益都可累计，这给农民工带来长远稳定的预期，切实维护了农民工的权益。

各地在实施《暂行办法》过程中，从“退保”“停保”“断保”变迁为“转保”“续保”“返保”“复保”等，其间仍有一些难题有待化解：一些地区仍存在户籍歧视政策，视同缴费年限难获认可；跨制度转移接续仍待破茧；重复参保清理不规范；转移接续服务时限的承诺难落实等等。

要实现社保关系无障碍“畅游”，应重点完善以下内容：一是统筹层次继续升级，出台实施基本养老保险全国统筹制度；二是推行分段计算方法，规避道德风险；三是建立多支柱养老保险模式，提高养老保险保障水平；四是整合管理资源，实现管理内外互通互联，加强社会保险机构能力建设和统一的管理服务体系建设，建设高素质人才队伍，不断提高管理服务水平。五是加快推进社会保障公共服务设施和服务网络建设，提升信息化管理水平，大力推进全国统一的社会保障卡的发放和使用，重点强化社会保障卡的功能应用，通过社会保障卡快速、便捷实现社保关系无障碍、无缝隙转移接续，实现社会保障“一卡通天下”。

作者单位：中国社会保障杂志社

人社部社会保障能力建设中心