《土地整治蓝皮书》：土地管理“压力山大”

本刊记者 蓝颖春

近期，国土资源部土地整治中心及社会科学文献出版社共同发布了《土地整治蓝皮书：中国土地整治发展研究报告 No.2》。

总体上看，2014年土地整治各项工作稳步推进，综合成效日益显现，社会认同感不断提高， 发展态势持续向好。2015年，土地整治要准确把握新形势新任务新要求，进一步激发内生活力和发展动力，继续以高标准农田建设为重点，以土地整治重大工程和示范建设为主要抓手，统筹推进各项重点任务，为经济持续健康发展、社会和谐稳定和生态文明建设提供有力支撑，为“十二五”规划收官交上满意的答卷。

建设占用耕地耕作层土壤剥离利用刻不容缓

蓝皮书指出，长期以来，我国经济发展过度依赖投资拉动和资源的高消耗，建设占用了大量耕地。据第二次全国土地调查，仅1996年“一调”至2009年“二调”的13年间，全国因建设占用、生态退耕、结构调整和灾毁减少耕地超过2亿亩，其中大多数是优质耕地，仅东南沿海5省就减少水田1798万亩，相当于减掉了福建省全省的水田面积。按照吨粮田的标准计算，相当于损失掉了180亿公斤的粮食产能。

目前全国有12个省份建设用地总量已接近《全国土地利用总体规划纲要》确定的2020年规划控制目标数，耕地占补平衡的压力不断增大。未来一个时期，各类建设不可避免还要占用一部分耕地，并且占用的大多还将是城乡结合部的优质耕地。按照未来每年建设占用500万亩左右的耕地推算，假如全部进行耕作层土壤剥离利用，将可再造优质耕地200万亩以上，或改良中低产田600万亩、提高耕地质量等别2等以上，让流失的耕地“失而复得”、“起死回生”，保障耕地虽数量减少、粮食产能不降低，确保“中国饭碗主要装中国粮”。

2014年，全国耕地耕作层土壤剥离利用现场会在吉林省吉林市成功召开，耕地耕作层土壤剥离利用工作取得实质性进展，成为由国家推动强化耕地质量建设和管理的一项重要举措。在国家层面已正式部署启动实施耕地质量保护与提升行动，河南、贵州等省份也相继启动类似行动，耕地数量、质量、生态并重管理理念深入人心，耕地保护工作被提升到一个新高度。

土地管理工作面临着巨大的保障发展的压力

蓝皮书指出，经济发展速度从高速增长向中高速增长换挡是新常态下经济发展的重要特征，但增长速度必须保持在合理区间内。面对经济下行压力，国务院出台了稳增长、促改革、调结构、惠民生的一系列政策措施，仍然是“稳”字当头，对土地的需求结构虽有变化但总需求仍然居高不下，土地管理工作面临着巨大的保障发展的压力。

从土地利用现状看，一方面我国人多地少、优质耕地少、后备资源少的基本国情没有发生根本性改变，粮食安全的基础仍不稳固，耕地保护面临的压力前所未有；但另一方面，我国城乡建设用地利用效率普遍不高，闲置、废弃、低效利用土地大量存在，盘活利用潜力巨大。土地整治既是增加耕地数量、提高耕地质量、改善农业生产条件和生态环境，落实最严格耕地保护制度、促进现代农业发展、保障国家粮食安全的重要举措，也是优化城乡用地结构和布局、改善城乡人居环境、提升建设用地利用效率、促进城乡土地资源资产资本有序合理流动，落实最严格节约集约用地制度、拓展用地空间、促进城乡统筹发展的重要平台。因此，在经济发展新常态下，大力推进土地整治对破解保障发展和保护资源“两难”命题具有十分重要的意义。

更好发挥土地整治对农村投资和消费的拉动作用

蓝皮书指出，“到2020年实现全面建成小康社会宏伟目标”是党的十八大提出的重大战略任务。2014年12月，习近平总书记进一步提出“四个全面”战略布局。当前，农业仍然是“四化同步”的短腿，农村还是全面建成小康社会的短板，也是全面建成小康社会的主战场。2015年中央一号文件明确指出，中国要强，农业必须强；中国要富，农民必须富；中国要美，农村必须美。土地整治是当前扩内需、稳增长、惠民生的重要举措。通过土地整治，可以有效改善农村基础设施、公共服务设施和综合人居环境，促进城乡公共服务均等化，拉动农村投资和消费需求。

根据德国巴伐利亚州经济研究所的研究成果，德国土地整理每投入1欧元可以带动7欧元的社会和企业投资，每补贴100万欧元可以创造130个就业岗位。从我国实际情况看，土地整治可以直接带动“黏土及其他砂石料开采”、“土木工程建筑”等70多个行业的发展，间接带动“水泥制造”、“采矿、采石设备制造”等近200个行业的发展。通过土地整治改善农业生产条件，可以有效降低农业生产成本，直接增加农民务农收入，还可以促进农村土地流转，推进农业规模化、产业化经营，提升农业现代化水平。

土地整治过程中还能够有效提供就业，增加农民务工收入。据调查，每亿元土地整治投资，工程施工人工费用约占20%，可创造150多万个社会劳动力用工需求。根据示范省建设成效评估结果，项目区农民人均纯收入年均增加650多元。

重大基建耕地占补平衡要“秋后算账”

铁路、水利等国家重大基础设施建设耕地占补平衡实行特殊政策，对耕地占补平衡监管提出了更高要求。2014年以来，面对经济下行压力，中央把稳增长作为经济工作的首要任务，加大了铁路、水利、环保、能源等基础设施建设力度。2014年完成8000亿元铁路投资，2015年铁路投资将保持在8000亿元以上，“十三五”期间要建设172个骨干水利工程项目，其中2015年重大水利工程投资规模超过8000亿元，还要加快“四交四直”特高压输电通道建设等。

2015年中央一号文件强调，节水供水重大水利工程建设的耕地占补平衡实行与铁路等国家重大基础设施项目同等政策，即允许这些项目实行耕地占补平衡边补边占，由各省（区、市）政府采取书面形式做出补充耕地“承诺”。全国国土资源工作会议提出，地方政府必须全面兑现承诺，在工程竣工时要“秋后算账”。今后如何履行这些承诺将是对各级政府的重大考验，同时也对国土资源部门如何加强重大基础设施项目耕地占补平衡监管提出了更高要求。

此外，我国2014年重新启动退耕还林还草工程，安排退耕任务500万亩，2015年安排1000万亩，并启动严重沙化耕地和重要水源地坡耕地的退耕还林。对国土资源部门而言，如何落实好《关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知》要求，避免通过土地整治补充的耕地和建成的高标准农田被误纳入生态退耕范围，也是土地整治监测监管工作面临的新课题。

土地整治综合成效显著

2010年5月，财政部、国土资源部根据报经国务院批准的统筹各项土地资金整体推进农村土地整治的有关部署，分别与河北、内蒙古、吉林、黑龙江、江苏、安徽、江西、山东、湖北、广西等10个省级人民政府签订了《整体推进农村土地整治示范建设协议》，提出以整体连片土地整治为抓手，以增加耕地数量、提高耕地质量为目标，改善农村生产生活条件，在全国发挥示范作用。

为全面总结评估农村土地整治示范建设（以下简称示范省建设）任务完成情况和取得的综合效益，国土资源部2014年组织开展了示范省建设综合成效评估。评估结果显示，10个示范省按时完成了部省协议确定的建设任务，共实施示范建设子项目1094个，实际整治总规模2930万亩，建成高标准基本农田2322万亩，新增耕地面积184.4万亩，整治后耕地质量等别提高了0.84～1.7个国家利用等，合计提高粮食产能66.89亿斤。

蓝皮书指出，10个示范省立足本省经济社会发展大局和资源省情，大力推进田、水、路、林、村综合整治，取得显著的经济效益、社会效益和生态效益，夯实了现代农业发展的基础，对保障国家粮食安全、推进新农村建设和城乡一体化发展、促进生态文明建设发挥了重要支撑作用，成为“十二五”期间土地整治工作的突出亮点。

共建成田间道路10.25万千米，农用桥1.96万座，涵管41.62万座，农田道路通达度达到90%，新增机耕面积1716万亩，改善了项目区农业交通条件；新建灌、排渠（管）道14.94万千米，衬砌渠道2.67万千米，新建机井5.33万口，水闸3.28万座，泵站1.68万座，蓄水池0.14万座，渡槽0.19万座，堰塘水窖1.56万座，建设输配电工程2.53万千米，农田灌溉水利用系数平均提高17.5%，新增和改善防涝面积1006万亩，有效解决了农田灌排“最后一公里”难题。

栽种防护林木2464万株，治理水土流失面积146万亩，成片治理了盐碱地，促进了农田生态系统的稳定；硬化村屯道路5340.79千米，新建或改建村庄排水设施1911.78千米，促进了村庄基础设施和公共服务设施配套建设，改变了农村脏乱差面貌，改善了综合人居环境；运用增减挂钩政策，复垦空心村零星居民点土地11.43万亩、工矿废弃土地0.71万亩，节余土地指标流转到城镇，拓展了城镇建设用地空间7.52万亩，有效解决了工业化城镇化缺土地、新农村建设缺资金等问题，撬动了农村投资，促进了城乡统筹发展。

通过土地整治改善了耕地的生产条件，促进了农业规模化、产业化经营，农业生产成本平均降低15%左右，增加了项目区群众农业生产收入、地租收入和务工收入，有效拉动了农村地区消费需求；土地整治项目的实施普遍促进了农村“两委”主体作用的发挥，增强了基层党组织的凝聚力，提高了乡村治理水平。

一些省份将土地整治与扶贫开发工作相结合，加快了贫困地区脱贫致富步伐。如河北省将太行山前12个国家级贫困县纳入示范省建设范围，促进了农民增收和县域经济发展；内蒙古、广西等省份把示范省建设与促进“老、少、边、贫”地区经济发展和社会稳定相结合，促进了移民搬迁和生态建设，维护了民族地区、边疆地区社会和谐稳定。

耕地土壤污染治理修复需海量资金

对污染土地、退化土地、损毁土地等的综合治理修复是土地整治工作的重要组成部分。蓝皮书指出，2014年，我国先行在“长株潭”地区启动重金属污染耕地修复治理试点。总体上看，我国耕地土壤污染治理与修复工作刚刚起步，发展较慢，还远未形成规模和产业化，与先行国家和地区比总体差距很大。几个关键的问题仍亟须破解：一是法治建设，二是规划引领，三是技术创新，四是标准规范，五是资金保障。

特别是资金问题，我国土壤污染形势严峻，治理与修复自非朝夕之功，需要海量的资金做支撑。从国外经验看，美国通过立法批准设立了污染场地管理与修复基金，即“超级基金”。20世纪90年代，美国用于污染土壤修复方面的投资约1000亿美元，至今仍有50万幅地块需要治理。显然，解决土壤污染修复治理所需资金问题，单靠政府是远远不够的，需要建立健全融资机制，强化污染主体责任，吸引社会和民间资本参与进来，保障土壤治理与修复工作稳步持续推进。