新常态下基层环保执法监管实践与思考

文｜方灿芬

新常态下基层环保执法监管实践与思考

文｜方灿芬

新常态下，基层环保工作面临巨大的压力，包括平衡环境与发展的压力、社会舆论的压力、行政责任追究的压力等等。

当前，我国经济社会发展进入新常态，环境保护工作面临新常态的机遇和挑战。新常态下，环保优先理念成为新的主流意识，群众环境期待成为新的民生诉求，环境质量考核成为新的业绩要求，权责法定成为新的环保管理规则。

东莞环保执法现状

东莞市位于广东省珠江三角洲核心区域，位于广州、深圳经济走廊中间。改革开放以来，东莞从一个农业县以发展“三来一补”经济起步，用超常规速度完成工业化、城市化过程，2014年全市GDP达5881.12亿元，工商登记经济体62.93万个，工业企业总数超过3万家，全市常住人口834.3万（户籍人口191.4万）。同时，东莞市有着独特的行政架构——以地级市政府直接管辖镇（街道），全市共有32个镇（街道）、2个园区。该市以工业制造业为主的产业结构、以劳动密集型为主的产业特征、以燃煤为主的能源结构，环境依赖性强，按照万元GDP排放强度计算，2014年二氧化硫、氮氧化物、化学需氧量、氨氮四项主要污染物排放强度在珠江三角洲中排名第一，给环境监管带来巨大压力。

近年来，随着环境质量改善的压力不断加大，东莞市全面加强了环保执法监管力度。一是下放执法权限。东莞是我国典型的地级市直辖镇（街道）的行政架构，为解决镇级环保部门执法资格问题，采取了授权、委托等方式，赋予镇级环保部门以县级环保部门的执法权限，有效提升执法监察能力。二是健全执法机制。先后建立了市镇分级监管制度、村级环保协管员制度、差别化环境监管机制、监测与监察联动机制、跨区域交叉执法制度、全员执法制度、企业约谈制度、挂牌督办制度、环境监管台账管理制度、环境监察网格化管理制度、环境监察稽查制度等，进一步集中强化执法力量，全面构建“监管无死角，违法必惩处”的环保监管体系。三是提升科技水平。先后建成覆盖341家重点污染源的环保在线监控（监测）网络，建成覆盖重点区域、路段的黑烟囱视频监控系统，建成覆盖主城区的黄标车抓拍系统、移动黄标车远程监测执法系统，建成环保移动执法信息系统，以先进科技手段提高执法效能。四是重点专项治理。近3年来，先后组织开展了28次环保专项动，整治范围包括：电镀行业、造纸行业、漂染行业、洗水印花行业、铅蓄电池行业、化工行业、小型重污染锅炉排放源、挥发性有机物排放源、臭氧排放源等等，建立产业集群档案，全覆盖进行达标整治。五是创新执法方式。以造纸、电镀、漂染等重点污染行业为试点，推行环保核查方式创新，通过核查企业台账，采取物料、能量、水量等衡算方法，全面核实企业的排污状况，对企业环保管理制度及落实情况进行全面检查，切实从过去对企业生产设备状况的监管转变为对企业排污总量、排污因子和达标排放的全面监管。同时，大力推行服务型监管，采取刚柔结合的措施，对企业未构成违法的不规范行为，通过行政辅导措施帮助企业全面整改，实行环保干部“信访包案”“挂钩联系企业”等措施，全面强化环保服务职能，促企业环保守法水平提高，进一步增强“环保为民”宗旨观念。

通过一系列的强化环保执法监管措施，环境保护工作取得明显成效。一是环境质量明显改善提高。2015年1～8月，全市饮用水水源保持安全，水质良好。主要江河和跨市河流总体平稳，水质类别保持不变。空气质量进一步改善，各项大气污染物浓度均有明显降低，根据全国74个重点城市空气质量月报，东莞市按月排名在7～18名之间居全国上游，在珠三角排名3～7名之间居中游水平，全市空气质量达标天数比例为85.5%，较上年同期上升了11.3个百分点。二是环保违法行为得到震慑。2015年1～7月，全市环保部门出动执法人员58015人次，累计检查企业24785家次，发出行政命令2197宗，申请法院强制执行987宗，处罚环境违法行为2643宗、罚款8984万元，向公安机关移送涉嫌环境违法犯罪案件23宗。环境违法行为得到有效打击，较好地保障了社会公平秩序、维护了群众环境权益。三是社会环保共识得到强化。近年来，东莞市全市每年接受群众环境投诉均超过1.6万宗，当年信访办结率均超过96%，群众监督已成为环保执法最重要的能力补充。同时，社会、媒体等对环保工作的理解支持也在不断提高，群众环保意识不断强化，关注环保日益成为社会民众的自觉行动。

基层环保执法面临的主要困难和问题

随着新《环境保护法》的全面实施，环保执法手段得到全面强化，特别是按日计罚、查封扣押、行政拘留、企业环境信息公开等工作规范的出台，基层依法行政工作进一步得到规范和强化。同时，《生态文明体制改革总体方案》、《加快推进生态文明建设的意见》、《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》等顶层设计的出台，将进一步保障基层环保执法工作。但是，法律法规和政策制度的落实仍然需要时间和过程，基层环保执法仍然面临的不少现实问题和困难。

环保“党政同责”机制有待进一步落实。在现实中，地方基层政府平衡环保与发展关系时，没有真正树立“环保优先”观念，重发展轻环保仍有不同程度存在。由于基层政府财政资金相对紧张，大都将有限的资金投入到更能体现政绩形象的项目，对环保等社会效益项目投入热情不高，影响环保能力建设的投入。同时，基层政府环境保护“党政同责”机制未全面落实，环保危机意识不够强，对基层环保执法的重视程度不够，给环保执法工作带来困扰。

环保执法的法律支撑有待进一步完善。新修订的《环保法》对企业排污主体所需履行的环保责任和义务规定不够明确，包括企业环保内控制度、环保岗位责任制度、环保应急管理、环境风险防范、环保台账、排污申报等，基层环保部门缺乏强制企业履行的法律依据。排污许可管理、在线监测数据作为行政处罚依据等，虽有法律规定但缺乏统一规范的实施细则，部分重点行业的挥发性有机物、臭气等没有国家统一的排放标准等，对基层环保执法监管带来影响。再如，国家强力推进黄标车淘汰，但强制淘汰黄标车、对超标排放车辆的强制维修等法律依据仍显不足，导致I/M制度难以执行、黄标车淘汰难度大。

环保执法的独立性有待进一步强化。基层环保执法人员少、装备差，有的地方甚至没有将环保执法车辆纳入公车改革的保留范围，难以满足正常执法监管需要。环保执法管理仍然存在“九龙治水”的窘况，环保、水务、城管、农业等部门存在条块分割、职能交叉的情况，不少基层政府在推进大部制改革过程中，没有很好地统筹强化环保职能，环保执法的独立性反而弱化。“环保警察”未普遍设立，公安机关的环境犯罪侦查职能仍然没有得到强化，环境犯罪打击力度仍然较弱。

环保监管责任有待进一步厘清。不能忽视的是，新修订实施《环境保护法》是一把双刃剑，它不仅有严厉的环保处罚手段，也有很严厉的环保追责要求。该法第68条列明了对环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门相关责任人员的9种追责情形，责任追究范围非常广，几乎涵盖基层环保执法的全部过程和内容，可以说，一旦出现环境事件，追究几乎无可避免。因此，需要进一步厘清环保监管职责、细化追责范围，为基层环保执法人员创造更为宽松、规范的执法环境，减轻执法人员工作压力。

社会环保共识有待进一步增强。企业守法意识不高，普遍存在抵制、排斥执法检查的心理，不配合、漫骂、恐吓甚至围攻执法人员的情况偶有发生。群众环保责任意识不强，环保自觉意识不高，既是环境权益的诉求者，又成为环境问题的加害者。同时，随着信息网络的快速发展，信息传播速度和范围远远超出原来的传统媒体，网络媒体的双向互动作用又加大了新闻的渲染效果，一个简单的企业环保违法行为就可能渲染成为巨大的环境事件，特别是媒体的跟风炒作、恶意炒作等行为对环保工作造成巨大的压力。

对策思考

以考核手段强化落实环保责任。全面落实属地环保管理责任是强化基层环保执法的最有效措施，要全面建立环保责任考核机制（在经济发达地区考核对象延伸到镇级），把执法管理工作纳入考核内容，把考核结果作为干部晋升的重要依据。推动建立基层“党政同责”、“一岗双责”的环保管理机制，推行领导干部任期生态环保责任审计、离任审计以及生态环境损害责任终身追究制度，引导各级领导干部将执政理念彻底转变到“保护优先”的方针上来，将各级党政“一把手”的环保责任落到实处。

以法治手段遏制违法现象蔓延。严格环保执法不仅是环保部门尽职履责的需要，也是维护社会公平竞争秩序、保障群众合法权益的需要，解决社会环境问题必须要依靠法治的力量。要以新环境保护法贯彻实施为契机，全面加强环保法治建设，在顶层设计、机制创新、法规标准、制度政策、操作流程等方面进行全面梳理和完善，确保环保执法全过程纳入法治规范轨道。同时，始终保持环保执法的高压态势，全面营造“有案必查、违法必惩”的社会氛围，

以市场手段约束企业环保自觉。执法是一种外部驱动，推动企业被动履行环保职责，要通过市场手段产生内部驱动力，推动企业主动自觉环保，全面加强绿色供应链体系建设，从消费环节入手，将环境影响覆盖到产品的原料、加工、包装、仓储、运输、使用、报废处理的全过程，倒逼企业践行绿色发展、低碳发展理念。按照“谁受益，谁补偿”、“谁污染，谁付费”的原则，充分发挥市场在环境保护中的资源配置作用，大力推行污染第三方治理，既能够充分发挥第三方治理的专业性，又能够构建形成环保执法、付费企业双向监督的良好机制。要研究制订相关的政策制度，对于无法稳定达标排放但又暂时不能关闭的企业，强制实施第三方治理。

以科技手段提升环保执法水平。依靠科技创新是提升基层环保执法能力的有效途径。要大力推进环保在线监控管理，通过大数据分析，将现行的在线末端监控向生产过程监控延伸，确保全面监控企业环保守法行为。大力推进环保信息化建设，整合环保审批、验收、排污许可、监测等信息资源，统筹用于环保执法，并实现执法信息数字化流转，实现监管留痕。大力推进执法科技运用，如无人机巡查、“千里眼”视频监管、黄标车遥感监测执法等等，全面提升执法效率，解决人员不足的难题。

以规范手段提升环保执法能力。规范化推进后续教育培训，建立基层环保执法人员定期教育制度，不断提高执法人员的自身素质，包括思想道德素质、政策业务素质和执法操作能力；规范化推进环保能力建设，以国务院办公厅《关于加强环境监管执法通知》的文件为契机，对照环境监察、监测标准化建设要求，全面加强执法装备、执法用车、个人防护设备、监测设备能力建设，确保实现基层环保执法能力标准化建设；规范化推进环保制度管理，全面推行环保权力清单、责任清单管理，严格环保执法操作规程，细化环保处罚自由裁量标准，全面推进执法制度化、规范化建设，立足依法行政推进各项环境执法工作。

（作者系广东省东莞市环保局局长）