新形势下加强高校预算管理的对策研究——基于四川地区的调研数据

□肖薇（成都工业学院 四川成都611730）

一、引言

2000年6月12日，教育部、财政部发布的 《关于高等学校建立经济责任制加强财务管理的几点意见》第一条第一款规定：“学校预算一经正式确定，就应成为全校经济工作的 ‘指挥棒’，必须按管理层次将组织收入、控制支出的权利和责任落实到岗位、落实到人，各司其职，各负其责，在哪个层次上出现问题，其上一级必须及时采取措施予以解决并追究相应层次有关人员的责任。”高校预算是全校经济工作的“指挥棒”，可见高校预算在全校经济工作中的重要作用。

第十二届全国人民代表大会常务委员会第十次会议在2014年8月31日表决通过了 《全国人大常委会关于修改 〈预算法〉的决定》，并决议于2015年1月1日起施行。新《预算法》实施后，对加强高校预算管理产生了推动作用，在新的形势下如何创新财务管理理念，实现高校有限资源的优化配置和有效使用已成为高校积极探索的问题。但是，近几年来，随着我国高等学校生源急剧扩张以及高校规模逐渐壮大，尤其高校大规模举债进行新校区建设的同时，高校贪污、腐败等经济问题不断出现，经济案件呈上升趋势。

2012年，国家审计署中央部门单位2011年度预算执行情况和其他财政收支情况审计结果显示，教育部本级及所属单位2011年度预算支出共计322.9亿元，占部门预算支出总额的24.8%。审计查出问题有：（1）预算执行中不符合相关规定的，涉及金额33 154.74万元。（2）财政收支方面不符合相关规定的，涉及金额71 487.37万元。（3）有一部分高校执行“收支两条线”政策不严格。其中：所属10所高校未按规定上缴各项收入共58 677.74万元。如：北京师范大学5个网络教育学习中心所收学费246.63万元，未纳入法定账册核算和按规定上缴。又如涉及北京邮电大学等3所高校，任意扩大支出范围，在项目支出中列支了基本支出2 406.74万元，用于设备购置和教学费用等。再如农大在未经批准的情况下，在“985工程”子项目之间调剂使用预算资金，涉及金额1 648万元。

刘家义审计长指出：“目前，中国少数高校的财务管理有失控现象。这在客观上要求高等学校要提高预算的严肃性，提高财务预算的透明性，接受政府和公众的监督”。为此，本文将在丰富的调研数据及详实的文献资料的基础上进行数据分析，从而直观、科学、合理地找到高校预算管理中存在的主要问题，提出进一步加强高校预算管理的对策建议。

二、高校预算管理存在的问题

（一）高校预算基础工作薄弱

预算编制是预算管理工作程序的起点，预算编制质量影响整个预算管理的成败。科学的预算编制既可以有效提高高校资金使用效率，支持人才培养、科研和社会公共服务活动顺利开展，又可以减少高校贪腐等经济问题的预防与控制，此外，科学的预算编制可以随时向学校管理部门提供准确、及时和有意义的决策支持。

根据调研结果显示，目前四川地区高校财务预算的编制大多以会计账面实际发生的财务数据为依据，假设会计账面实际发生财务数据与实际相符合，具有真实性，但从学校预算执行的具体情况来看，会计账面实际发生财务数据有逆向性，其真实性和准确性让人质疑。

另外，有些学校是依照传统经验估计后填报预算数据，预算仍然是传统的“基数+因素”法。“基数+因素”法虽然简单，但本质仍然体现为增量预算，通过逐年滚动容易形成财务的刚性支出，不利于财务支出数的调整与财务支出结构的优化，何况多年形成的“基数”，其中包含的不科学和不合理的数据很难剔除，容易造成预算编制基础的不真实。调查情况见表1。

（二）高校内部财务管理制度陈旧

制度是工作的根本保障，没有健全的制度就不会有良好的执行。一般来讲，高校内部财务管理制度包括管理制度、业务规范等内容。管理制度重在约定共同遵守的财务管理规定，业务规范重在要求高校内部财务管理的具体操作。

调研结果显示，部分高校的管理制度未按近年来国家相关规范适时修订，部分高校虽有健全的制度，但执行力较差，均与严谨、规范的财务管理制度和工作流程相距甚远。

（三）预算缺少计划性，预算管理各关口责任不明确

每年在编制学校年度预算时，没有对全校全年具体工作做详细的调研，使预算的编制缺乏充分的预测与详细的规划。由于前期预算基础工作严重不足，所以导致在预算执行中频繁发生计划外的工作和新项目添加，否定年初经费预算，让年初预算缺乏应有的约束力，从而导致预算执行过程中的不断追加和调整，使高校预算失控。同时，预算管理各关口责任不明确，对所发生的经济业务的合理性、资金运作合法性监管不足。

（四）预算执行分析不足，导致预算管理缺乏有效的监督机制

预算执行分析是全面预算管理的关键环节。在预算管理过程中，全面反映了预算执行情况，具体包括：预算目标的实现、财务收支业务预算执行情况以及预算控制等，通过数据分析和对预算执行结果的评价，完成对预算的管理和预算的过程控制，是财务管理的重要手段。通过预算分析可以掌握预算的完成情况，发现预算偏离，了解问题，对下一年度预算提供资料。

但调查数据显示，目前四川地区高校财务预算编制分配模式和预算管理体制依然属于粗放型，在预算执行管理、预算执行分析、监督考核等方面缺乏控制、约束和激励机制。同时预算执行的社会效益如何，也缺乏考核机制，因而增加了四川地区高校经费使用的随意性。

表1 高校财务预算编制方法情况统计表

（五）高校预算人员的培训不足

预算工作是一项具有管理性、专业性、服务性等特点的综合性工作。随着科技发展，预算工作的技术性特征被进一步强化。预算管理人员不仅具有财会专业的相关知识，还同时应熟悉高校其他业务 （如建设工程、采购等）、财经、法律法规、计算机等相关知识和技能。预算工作人员的素质决定着预算工作的质量，所以对高校预算人员的在职培训和业务提升、后续教育尤其重要。

调查结果显示，高校预算人员的培训，211、985高校占11.3%，普通本科高校占7.8%，高职高专院校占3.5%，由此可见预算人员的培训严重不足。

三、加强高校预算管理的对策

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020 年）》和《教育部关于全面提高高等教育质量的若干意见》的出台，推动了高校整体管理体制改革的逐步深化。高校预算管理是财务管理的灵魂，科学化、精细化的预算编制和执行是财务管理水平的具体体现，现有粗放式管理方式已经不适应高校整体发展的需要，需要转换观念，对现有的高校预算管理进行变革，让预算成为促进高校事业发展的手段。

（一）转换观念，重视高校预算管理的基础工作

高校预算有两个显著的特征：一是预算必须与高校的发展目标保持一致。二是预算作为具体数量化的财务收支计划，是对高校未来发展目标的细致的安排。因此，预算是一种对目标的具体化，是对高校财务活动起指导作用的调节工具。预算编制的前期基础工作非常重要。

首先，借助统计手段分析年度决算报表，对照年初预算报表检查收支结余情况，计算计划完成率等指标，发现预算执行过程中存在的偏差问题，及时调整，为编制下一年度预算做好准备。

其次，认真解读来自于上级部门颁发的相关文件。同时，深入到院（系）处室广泛了解各教学单位、行政职能部门的工作情况后，召开学校分层财务工作会议，了解学校的下年度工作重点，让财权和事权相匹配，进一步加大对于编制定额预算需要的各项基本数字进行核实，确保预算编制中定额标准的准确率。

（二）进一步完善高校内部财务管理制度

2013—2014年先后实施《高等学校财务制度》和 《高等学校会计制度》，全国各高校也正在落实新制度新政策，现行高校内部制度必须进一步完善、修订和补充。首先，高校应取消与新《高等学校财务制度》不适应的规章制度、各种管理办法。其次，严格执行新《高等学校财务制度》，做到资金的优化配置，保证资金价值的最大化。制定具体、有效的支出控制标准，如公用支出中的交通费、通讯费、招待费等均应按标准执行，采取定额管理的办法。

（三）严格内控制度，强化预算执行

预算编制强调计划性，预算一经确定，原则上禁止随意调整（追加、追减）。同时加强内部控制制度建设，特别是以各部门经济责任制为重点的内部控制制度。活动经费负责人对经济业务合法性负责，并与其绩效发放、年终考核、升级、升职联系起来。审批人须根据其权限，认真核查经济业务合法性、真实性，并承担审批连带责任。财务部门的会计活动是高校经济业务把关的最后环节，需对所发生的经济业务的合法性、资金运作以及原始凭证的合理性负责，对超预算、无预算的支出有权拒绝执行。

（四）多种方法，进行预算执行结果分析

预算执行结果分析是指通过年终决算数据对照年初校内分解预算数据进行比较，考察各级单位预算执行的结果和效果，找出预算执行差距并进行分析，编制预算执行报告，对于存在的具体问题，提出改进的意见，从而提高预算管理的水平，实现预算目标的过程。

预算执行结果分析的好坏直接影响预算质量，对提高高校财政性资金使用效益具有促进作用，是高校预算管理各环节中不能忽略的一环。预算执行结果分析的方法可以采用全面分析法、重点分析法、定量和定性分析法、差异分析法以及横向、纵向对比分析法等方法。

全面分析法是指对预算完成情况进行全面了解，对学校经济活动进行整体研究的一种方法，具体内容涉及到预算收支完成率、预算数同执行之间差异的分析，对存在的问题提出改进意见和下一步的措施。重点分析法是通过分析高校经费支出重要领域，严控关键环节，是矛盾分析法中抓住主要矛盾的分析法。定量和定性分析法是从定量方面分析收支的进度与结构，得出偏离预算的差异大小，从定性方面分析导致偏离预算的主、客观原因，通过分析得出客观、公正的结论。

（五）拓宽学习渠道，提高预算分析评价能力

预算分析与评价是一项专业技术要求较高的工作，对预算管理人员的综合素质、专业技能和学历背景要求较高，一般财务人员难以胜任。基于目前国内大部分高校未单独设立预算管理部门（科室）及专门人员的现实，相关人员只有学习预算知识和先进的管理经验，掌握预算的规律和过硬的技术，才能不断提高高校的预算管理能力和财务管理的整体水平。

笔者建议，高校财务部门可实行定期或不定期的“轮岗”——让每个财务人员在不同的岗位工作一定的时间，掌握不同岗位的业务知识。提高综合业务素质和发现问题、分析问题、解决问题的能力。在“轮岗”过程中可以采取“以老带新”方法和“走出去”的方法，向“老”财务人员和有先进做法的高校学习宝贵经验，解放思想，开阔视野，提高财务人员的工作能力，强化其预算管理工作责任，从而进一步提高预算管理的水平与能力，尤其是分析能力。