电子政务云在政府职能转变中的应用研究——以广州为例

吴宝昌（广东金融学院，广州 510521）

电子政务云在政府职能转变中的应用研究
——以广州为例

吴宝昌
（广东金融学院，广州 510521）

针对政府职能中应用传统电子政务平台在处理海量数据信息时存在的瓶颈问题，通过云计算技术与服务型政府制度的融合，设计“电子政务云”服务机制，探讨职能转变与云服务技术机制和服务形式，理清政府职能与云政府、政府云和电子政务等相关概念，并设想构建符合未来信息社会要求的电子政务云模式。

电子政务；云计算；政务云；云政府；职能转变；广州

政府职能转变与云计算技术结合的实质是政府管理手段的变革，电子政务云的产生是电子政务与云计算技术的完美结合，是提高政府工作效率和服务水平的平台技术框架，本质上是在技术层面构建了统一的政府底层信息基础结构，可以把政府的网络资源整合为服务，以供居民、企业和所属机关部门共享使用，从而提高政务信息资源利用率，优化政府管理和服务职能。如何建立一个权力与技术融合的政府，即政府、市场和民间社会三种权力良性互动的宏观体制，并在这种体制下实行社会制度体系和治理模式，切实保障社会公平、公正、阳光的政府服务是当前政府面临的一个迫切问题，发挥云计算在电子政务建设中的优势，提高政府行政效率和公共服务水平是政府部门有待解决的问题。

1　服务型政府与云服务的融合

建设新型服务型政府是我国地方政府行政改革的主要方向，其关键是通过建立以民众需求为本的理念，提高行政业务服务水平，快速回应信息时代社会民众的诉求及通过政务信息公开、透明等途径，推动我国政府管理模式由管制型向信息时代发展要求的服务型转变，使公共信息资源得到更加合理、有效的配置。云计算是未来全球范围内最值得期待的技术革命。云计算以其资源动态分配、按需服务的设计理念，具有低成本解决海量信息处理的独特魅力。大众对政府的需求形式多变，需要的服务资源多样化，政府要及时满足众多瞬息万变的服务需求，就需要预备充分的资源，当前，政府资源有限，备留众多资源又会造成浪费，而云计算的出现为政府资源动态分配、按需服务提供可能。云计算这种“向用户提供按需服务”的特点，与当前倡导建设无缝隙政府，向公民提供按需无缝隙的政府服务理念一致，“云”的出现增加政府实现无缝隙服务的可能性和现实性。“电子政务云”是指包括政府全部功能、职能体系的服务资源网络，它以计算机快捷网络为平台，集合政府部门全部的服务职能，以一种动态、易扩展且可以通过互联网方式为民众提供现实与虚拟化的政府服务资源的方式，是所有电子政务与电子政府集成后更高层次的服务模式，公民可以通过网路随时获取，按需使用，随时扩展，按使用付费，真正做到美国行政学家林登提出的“无缝隙政府”服务。由林登提出的“无缝隙政府”（Seamless Government） 的概念，也可以称为“无界线的政府”。服务型政府的需求和云服务在很多地方不谋而合，主要体现在以下几个方面。

（1）便捷性。公众需要政府的服务越方便越好，最好能随手拿来就用，而云计算只要求浏览器终端设备，不需要高配置的电脑或部署服务器，也不需要对软硬件也进行维护和升级，用户可以像用水、用电一样用IT。

（2）高可靠性。政府行为的严肃性、权威性，要求政府服务具有稳定性、可靠性。而“云”采用数据容灾备份、多机并行备份等可互换措施来保障提供的服务能24小时不间断服务，因此，云计算比本地计算机更可靠，对政府服务更有利。

（3）按需服务。现代公众需求多样化、个性化，而云服务的“云”是一个海里的数据资源池，它可以像使用自来水及使用电那样进行计费，提高个性化服务实现按需服务的可能性。

（4）廉价。自新公共管理运动以来，理论要求政府服务要讲求效果、效率及成本，“云”的集中式管理使政府部门均摊费用，从而使地方政府部门不需要担负高昂的数据管理费用。同时，“云”的通用性使政府服务资源利用率大大提升。

2　职能转变与云服务机制

2.1政府职能转变与技术环境

自国家产生以来，人们不断对国家与社会、政府与公民关系展开讨论，其核心问题是政府职能。《布莱克维尔政治学百科全书》对政府及其职能作如下阐释：“政府是国家的权威性表现形式，其正式功能包括制定法律，执行和贯彻法律，以及解释和应用法律。这些功能在广义上相当于立法、行政和司法功能。这些功能同特定机构的权限的吻合程度，在某种程度上取决于社会统治的组织方式。”从这种意义上说，政府职能与所在国家政治体制相适应，社会统治组织方式的变化决定不同时期政府职能不断转变，这种转变不仅是为了与社会统治组织方式保持一致，更是通过转变政府职能，适应不断变化的社会环境，最终推动社会整体发展的需要。信息社会的技术环境影响社会统治组织方式，而关键技术是大数据云计算。

技术创新与制度创新具有相关性，同时，技术创新与制度创新也总是互相促进。科学技术从来就不是自然而然地促进社会发展。正好相反，特定的社会制度反而制约着科学技术的效能，只有在适当条件下，科技对生产力的重大推动作用才会实现。人类社会发生的三次科技革命证明技术对人类社会的巨大推动作用，科技革命改变了人类社会的生活方式和制度设计。但是，在技术革新的间歇期，即在新技术没有显著改善生活和生产方式的情形下，通常需要靠制度创新来产生巨大的突破性进展。技术拓展了制度发挥作用的空间，制度创新也使技术的效率大为提高，技术创新和制度创新共同作用促进社会发展。

20世纪60年代初，西方国家围绕政府管理，兴起了涉及广泛的公共行政典范革命，其核心是通过转变政府职能，实现信息社会条件下公共行政的理论假设，即“管理行政”到“服务行政”价值理念的转变。但是，不论是新公共行政、新公共管理运动，又或是重塑政府运动，大部分范式革命都仅仅只停留在理论探讨上，在相应实践中并没有取得理想效果。从某种意义上来说，这几次公共行政典范革命的实践都缺乏相应技术层面的支撑。正如美国学者霍姆斯指出：“只有网络技术出现之后，大量政务信息的实时共享和双向交流在技术上成为可能，而从使传统政务向电子政务的转变成为可能。”

2.2职能转变对应云服务形式

云计算能为电子政务提供先进的计算模式和基础架构，使政府信息资源由原来的“分散”管理模式逐步转变为“集中”管理模式，它对电子政务的架构体系、建设模式和发展战略都会产生深刻影响。云计算对当今政府职能转变产生深刻的影响，地方政府构建适合的云服务机制在信息化显著的当今尤为关键。从国外电子政务云建设成功经验来看，通过职能转变，其行政体制呈现出以下特点。

（1）“一站式”无缝隙、无障碍式服务。云政府是一个庞大的资源池，可以按需提供，民众可以按需分配。同时，“云”具有可扩展性，服务规模可动态伸缩，满足用户规模弹性需要，达到无缝隙式服务大众。此外，“云”对用户端的设备要求低，使用更方便，而且“云”的容错措施采用极其廉价的节点来构建云，“云”的集中式管理使政府无需负担高昂的数据中心管理成本，“云”的通用性使政府资源的利用率大大提升，用户可以享受“云”的低成本优势，达到按需使用，形成便捷公众的政府管理模式。

（2）扁平化组织。网络化的应用，使机构精简，减少中间层次，下放公共机构权力，加强组织内部协作，使地方工作人员参与到政府管理中来。

（3）企业化管理。即指公共部门学习借鉴企业管理的经验，将政府所应提供的公共物品和服务内容，分解成一个一个的项目，交付给拥有丰富专业知识技能的组织实施，由这些组织确定具体的、可操作的短期目标和方案，政府自身只负责宏观规划和监控。

（4）程式固化，透明廉政。电子政务云提供的服务均由计算机云端匹配，其在所在地区可查询，执行流程固化，可以推动地方政府工作的公开与透明，使政务公开、公平、公正，增进公众对政府的信任。

2.3电子政务云模式框架

2.3.1模拟云政府运作模型

为了表述云政府的运作模式，以图1的云政府服务模式示意图来说明：A部门、B部门、C部门等分别是设在不同地方的政府部门，客户分布在全国各地，对云政府服务模式，任意客户只需借助网络终端把其需求上传到全国云端电子政务系统，云端对其需求进行处理后，直接将客户的需求反馈给用户，个别需要执行处理的，根据其地理信息等内容下放到其所在城市的政府执行部门，由当地执行机构执行。

图1　云政府服务模型

2.3.2电子政务云体系结构

为了表述电子政务云的体系结构，以图2的电子政务云结构示意图来说明：最底层政府云基础设施，是发展电子政务云服务的基础，它包含现时政务内外网的信息高速公路。最上面的电子政务云应用服务层，包括传统电子政务领域的四个方面：政府对公众的服务（G2C）、政府对企业的服务（G2B）、政府部门间的协作（G2G）和政府对公务员的服务（G2E）。而中间分别是电子政务云平台（政府云平台）和电子政务云资源池（政府云资源池）。云平台为应用层无缝接入提供接口和服务规则，而电子政务云资源池提供服务所需云端的存储资源、计算资源和网络资源。

图2　电子政务云结构

3　广州电子政务云平台的构建

3.1广州电子政务现状

广州市从1998年就致力于政府网络和电子政务工作，但是，由于传统观念、行政体制、管理模式、利益均衡、技术手段等因素的制约，广州电子政务缺乏统一的协同规划，市属各部门、单位自成系统，存在“单向型服务”多，“互动型服务”少，“单一型服务”多，“协同型服务”少，“信息共享型协同”多，“流程整合型协同”少，信息孤岛等现象，电子政务协同问题一直未能得到充分而有效的解决，严重影响地方政府由“行政管理型”向“管理服务型”的转变。因此，电子政务在建设广州市“首善之区”中有重要作用，解决电子政务制度与技术融合平台的问题，是广州市电子政务发展，建设透明、高效、公正和具有服务意识地方政府的关键所在。

“十一五”期间，国务院批准《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008-2020年）》，将广州定位为国家中心城市、综合性门户城市和区域文化教育中心。市委、市政府出台《关于加快“信息广州”建设的意见》，市人大颁布《广州市信息化促进条例》，市政府办公厅印发《关于加快全市电子政务建设的通知》等系列文件，明确加快建设“信息广州”是构建面向世界、服务全国的现代化国际大都市的核心战略，有力推动广州信息化建设步伐。同时，广州信息化电子政务发展也存在一些矛盾和问题。

3.2广州电子政务与职能转变面临的问题

3.2.1信息孤岛问题尚未得到根本解决

广州市属各部门对采用信息技术、提高行政水平的重要性和迫切性有一定认识，众多业务部门结合自身业务进行“顶层设计”，从上到下进行信息系统规划建设，使广州市属大部分部门系统在建设电子政务时采用分头自建、系统自用、标准自定的方式，造成条块分割、条条分割，影响条块结合和跨部门协作，最终导致电子政务建在“沙滩上”。而若采用集中到“云”服务端，利用“云”的柔性和包容性改变这种散沙现象，需要云中心资源充足，且具有可扩展性，而电子政务云平台正能解决这一难题。

3.2.2无法并联处理政务

对于需要在工商、税务等系统之间申请办理业务的公众，只能分别登录工商和税务部门的对外办公网站，网上提交相关申请材料。相比传统的业务流程，仅仅减少部分交通上所花费的时间，并且，由于每次业务办理只是在同一个部门内部流转，缺乏相对应的并联审批系统的电子监督，容易出现行政效率低下的情况。电子政务云平台整合的根本目的是使各个孤立的政务信息系统联通，把孤立的政务数据信息资源整合起来，提升利用率。

3.2.3缺乏政民互动

电子政务云平台不是简单地把网络技术应用于公共事务管理中，也不是简单地“政府上网”，其核心价值是在透明性、开放性的公共信息平台基础上，使政府能与企业、民众等互动，最大限度地增进公共利益。电子政务的主导取向是政府信息公开化，使政府能与公民互动，提升政府管理透明度。同时，与公民互动是方便民众所需，使公民能够随时享受到政府服务。但是，传统的电子政务做不到这点，而电子政务云平台可按需提取，满足市民的个性化要求。

3.3广州电子政务云模式

广州在实现十一区行政功能及四十一部委职能时的电子政务建设通常是许多分散的、满足不同部门的数据中心重复储存的数据。此外，服务器的利用率非常低，甚至有可能低至7%。通过云服务，政府可以对数据进行集中存储，有效利用存储空间来解决这些问题。传统部门层级和区位理论使不同部门、不同地方政府的数据标准不统一、不准确、不完整，重复建设和重复录入的情况大量存在。在传统电子政务运行中，由于政府部门之间相互独立、信息共享不到位及业务流程和应用不协同等问题，彼此间相互闭塞，形成信息孤岛。广州电子政务的发展需要消除信息孤岛，实现资源共享，最终实现电子政务协同，使民众享受一站式服务。政府与民众之间也需加强信息沟通，社会信息资源公开，政府公共信息实现透明。同时，新公共管理运动的兴起促使政府跨部门合作，政府云服务能满足跨部门合作模式的需要，通过建立广州电子政务云计算中心，对广州各部门的所有数据进行集中存储，从而有效解决信息孤岛问题。同时，政府云计算中心的建立可使数据集中存储，有助于降低各部门进行单独数据存储的安全风险。电子政务云计算中心可以通过专业数据管理团队，在云端对数据进行统一安全管理，能很好地解决数据存储问题。

4　结 语

在云计算的帮助下，广州电子政务一定能实现跨部门合作，充分共享信息资源。同时，电子政务云能提高行政效率及无缝政府服务功，从而有效满足电子政务及广州政府职能转变发展的需求。但是，电子政务云也可能引起管理安全风险。面对电子政务云的诸多风险，第一，从技术层面深化电子政务云的研究，缓解云计算这一技术引起的安全问题；第二，政府要制定相应的政策法规，为电子政务云在政府职能转变结合中的应用提供有效支持。

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10.3969/j.issn.1673-0194.2015.14.135

D630

A

1673-0194（2015）14-0178-03

2015-05-22

2 0 1 4年度广东金融学院校级课题（13XJ02-13）。