基层治理的活力在哪里

贺雪峰

如果国家能将一些资源转移进入村社，则村社集体就可能掌握一些公共资源，再通过动员起来的群众和他们表达出来的诉求，形成自上而下资源与农民自下而上需求在村庄层面的对接，这种对接就是当前中国资源下乡背景下基层治理的活力之源。

当前国家每年上万亿元涉农转移支付，但是钱下去了，农村基层治理的活力总体看却没有被很好地调动起来，还有些农民形成了严重的等靠要思想，甚至有一些地方还借国家支农资源的落地来谋取不正当的好处。农村基层治理的活力到底在哪里？

杨华在家乡动员村民建垃圾池的事是笔者所知的真实案例。杨华是湘南人，家乡的宗族认同还存在。多年前，杨华家乡的村民组就向上级申请建一个垃圾池，上级也有类似项目经费。因为需要排队或者是别的原因，直到2015年春节，杨华所在村民组仍然未能申请到项目经费，而垃圾已经围村了。杨华在外地工作，他的家族在村民组有一定地位，他便联系村民组长和一些村民代表，建议由大家捐资，同时每家出劳动力，不等不靠，自己修垃圾池。说干就干，花费1400元和大约60个工，3天就修好了之前预算要2万元的垃圾池，并将村中垃圾全部清扫一遍。

从杨华家乡建垃圾池的例子来看，农村社会中还是有治理活力的，关键是发动和组织。而且，依靠村庄内部的积极性来建垃圾池，只是将有劳动能力的村民组织起来，花了很少的钱，办了不小的事情。而村民在共同建造垃圾池的劳动中相互打趣，加深了相互之间的感情。若由上级拨钱来做，花钱多，效果还不一定好。

自2002年开始，笔者在湖北4个村进行老年人协会建设的试验，所做工作十分简单，就是在4个村发起成立老年人协会，然后每村每年资助5000元活动经费，由老年人协会自主决定如何使用。10多年下来，4个村的老年人协会都运转良好，在当地老年人的生活中已经起到了不可或缺的作用，甚至对村庄治理也产生了影响。每年资助老年人协会5000元，平均每个老年人每天不到5分钱，但这钱所起的作用却很大，因为这样做十分有效地将老年人组织起来了，不仅做到了老有所乐，甚至在某些方面做到了老有所为。当时的口号叫作“一毛钱买老年人一天的幸福心情”，现在看起来在一定程度上是做到了。老年人协会建设真正起到了花小钱办大事的效果，通过很少的资源投入，激活了农村社会内部的积极性。

个人出钱资助的老年人协会，小钱起到了大作用，而且整个过程中，无需在协会建设的任何具体事务上插手过问。相比一些地方政府建老年人协会，花的钱很多，却没有真正运作好，甚至运作几天就持续不下去，自动关门了。

为什么会有如此巨大的差异？其中一个原因是，个人捐钱给老年人协会，老年人协会觉得欠个人的人情，因为个人完全没有捐钱的义务。因为欠了人情，就必须用好每一分钱，且所有老年人都认为这是老年人协会的钱，是要用好的，小钱因此用到刀刃上，办了大事。政府投入的钱，老年人协会不觉得欠政府的人情，不对任何人负责，怎么用钱都是可以的。另外一个原因是，政府拨下来的钱，为了防止钱被乱用，其用途一般都做了十分细致的规定，只能用到具体的地方，老年人协会和老年人群体缺少经费使用上的发言权。

国家向农村投入资源搞建设，只是国家去建，而不调动农民内在的积极性，不与农民自己的切身利益联系起来，国家投入资源越多，农民越是被动，资源使用就越是缺少效率。国家投入资源为农民建设基础设施和公共服务，农民当然是从中受益的，但是，农民只是被动地受益，他们没有参与其中，没有贡献，也就缺少发言权，缺少了活力。

为了提高国家支农资源的使用效率，就必须提高农民的参与度。在当前国家资源下乡的过程中，有两种方式被普遍采用，一种是以奖代补，就是由农民自发建设，国家验收合格，给予奖励，比如挖万方水塘，农民挖一个万方水塘可能要花2万元，农民挖好，政府验收合格，给予1万元奖励，这样挖出来的水塘，是农民自己挖的，自己受益，且产权在自己，管理在自己。这样可以落实到户的项目，以奖代补是一个好办法。还有一种超出农户的工程，比如修到村公路，上级拨款70%，由地方配套，包括村级配套和村民出义务工。只有农民自己出了义务工，村集体出了钱，农民才会认为是自己修的路，才会珍惜。

现在的问题是，在全国绝大多数地区，要求地方配套的国家资源下乡，不仅没有调动起农民参与的积极性，反而因为地方无法组织起农民参与出钱出力，而不得不借贷配套，结果，国家资源下乡越多，村社集体为配套所借钱越多，乡村债务越大。乡村债务越大，村社集体动员农民的能力越差。这样，本来是动员农民的配套要求，反而进一步将农民排斥出去了。

问题出在哪里？出在基层组织没有能力上，而其中根本原因则是基层治理缺少活力。北京大学教授潘维曾说，国家不仅要有办大事的能力，而且关键要有办小事的能力。问题是，小事琐碎且复杂，只是按自上而下的标准化要求来办全国不同地区农村的小事，这样的标准化要求就一定会闹出很多荒唐的笑话。但是，如果不按标准化的要求向下转移资源，而允许地方依据实际情况调整，地方就可能乱来，将国家宝贵的支农资源用到与农无关的地方去，拿去打造政绩工程，甚至被贪污。这样，在国家资源自上而下的转移中，就面临着“一收就死、一放就乱”的困境。问题的关键就在于国家资源最终受益者农民的状况。如果农民是分散的，而国家资源转移又是或然的，农民就在国家为他们建设的基本公共服务方面没有发言权，他们因此等靠要，在可以白得好处时，一定要占点便宜。农民有自己生产生活中的困难，但在当前这样自上而下的资源转移体制中，农民无法将他们的困难或者需求有效地表达出来或反映上去。所谓有效，是将有限资源用来优先解决最必须诉求，而不是满足所有诉求。农民无法结成有效的意志，同时无法决定自上而下资源的使用方向与使用方法，当然就不会有很强的参与意识。

也就是说，现在的资源下乡体制缺少对农民的动员，缺少农民有效的参与。资源下乡是在为农民提供基本的公共服务，但没有变成农民群体的事业。没有对农民的动员，农民缺少参与渠道，在具体的生产生活中遇到困难向村社组织求援时，得不到有效回应，农民就成了一盘散沙。一盘散沙当然不可能有建设性的力量，相反，还会出现少数害群之马，提出不合理利益要求，这些人破坏农民基本的生产生活秩序，破坏基本的共同规则，但无人愿意出来指责。

在面對农民共同的生产生活困难时，村社集体的回应十分重要，因为村社集体是代表共同利益的。村社集体积极回应农民的需求，农民就会对村社集体产生信任并支持他们工作，村社集体就越有能力，这是一个正反馈。村社集体有了能力，就可以阻止“搭便车”行为，指责不合理利益要求者，村社集体背后农民的支持，是巨大的力量。

村社集体与农民之间的良性互动需要有一个具体的通道，这个通道就是通过村民会议或村民代表会议来动员农民，鼓励农民参与和表达，提出自己的需求偏好，从而形成强大的共同利益与意志，然后村社集体直面农民的需求，回应农民的问题，触及农民的利益。这个动员过程和参与过程中结成的强大的农民意志，可以抑制少数人的反对与反动，可以防止害群之马的破坏。当然，现在的问题是，村社缺少回应农民需求的基本资源。因为村社集体大多是空壳，甚至负债累累。

如果国家能将一些资源转移进入村社，而不是全部通过具体项目下乡，则村社集体就可能掌握一些公共资源，再通过动员起来的群众和他们表达出来的诉求，形成自上而下资源与农民自下而上需求在村庄层面的对接，这样一种对接，可以解决农民共同的且强烈的生产生活中的困难，触及农民真实的切身利益。这种对接就是当前中国资源下乡背景下基层治理的活力之源。

没有对农民的动员，没有群众的参与，没有基层组织的活力，国家向农村转移再多的资源，都难以解决千差万别的需求，难以调动农民对国家的支持与信任，难以提升国家的基础性权力。

财政如何调动基层治理的活力，确实是一个值得研究的课题。