食盐专营的终结

徐豪

盐，是一种古老的中国味道。俗话说“穿尽绫罗不如棉，吃尽百味还得盐”。食盐不仅是中国传统食物中必不可少的调味品，也是维持人体机能的重要物质，更是国计民生中的重要战略支撑。一袋盐的背后，是一部波澜壮阔的权力和财富的浓缩历史。

如果从东周时期管仲在齐国推行食盐官营算起，食盐专营制度在中国进行了近2700年。近期，国家工业和信息化部确认，正在制定方案取消食盐专营。到2016年，2700年的食盐专营史将终结。2014年3月至11月，陕西户县、河南新郑市、江苏徐州三地相继发生“跨区域用盐”被罚款事件，让近些年一直酝酿的取消食盐专营更受关注。

天下之赋，盐利居半

公元前685年，齐桓公登基，他任用管仲为相，进行改革，改革主要从经济入手，其中重要的一项便是“徼山海之业”，将高山和大海纳入政府的管辖之中，进一步的就是专营铁和盐。《管子·海王》中记载，管仲主张盐业专营，“海王之国，谨正盐策”，管仲给齐桓公算了一笔账，一个万乘的大国，当征人头税的为100万人，每月每人征税30钱，总数才不过3000万。如果进行盐的专卖，每个人都要食用盐，每升盐酌量提价出售，每月就可得到6000万，高于征人头税的一倍收入。

不过，复旦大学中国经济史学者黄敬斌认为，对齐国盐业专营制度的内涵、政策延续的时间等很多问题的研究仍然不是很清楚，全国范围内实行食盐官营政策制度比较清楚的，是从汉武帝时期开始。汉武帝中期，国库空虚，朝廷不得已向豪富借贷，而富商虽“冶铁、煮盐”财累万金，却不愿解国家的燃眉之急。鉴于此，汉武帝重新实施食盐官营，既在经济上增加了国家财政收入，又在政治上贯彻了“重本抑末”的统治方针。汉昭帝时期，政府专门组织人员就盐、酒、铁专营的问题展开辩论，后来整理成共60篇、10万字的《盐铁通议》，又称《盐铁论》。

西汉之后，食盐管制时兴时废，甚至隋唐初期有100多年是完全放任盐业，且免除食盐征税。但安史之乱后，唐朝政府财政陷入困境，盐业专卖又重新开始实行，垄断而产生的盐利收入占政府总收入的一半之多，“天下之赋，盐利居半”，此后历朝历代都因此而加强盐业管制。

2014年网络上关注度很高的“跨区域用盐”事件，其实古已有之。从宋朝开始到明清，中国的食盐专卖逐渐形成严格的“盐区”划分，实行严格的“引岸制度”。政府将全国划分为几个大的食盐生产区，一个区域内生产的食盐必须在严格划定的地方销售。政府将食盐的经销权出售给商人，商人取得垄断经营的许可证，这种许可证叫做“引”;商人行销食盐的地域，就是“岸”。跨区域销售被严格禁止，罪同走私，是严重的犯罪。

2000多年来，朝代更迭，但“食盐专营”制度却一直存在，可以说，古老的盐业专营史也是国家行使权力、聚集财富的历史。现如今，中国依旧保留着这一制度，但是它在财政收入中的比例已经微乎其微。

盐如石油

公元13世纪，意大利人马可·波罗来到中国，当时处于元朝统治时期。他在自己的游记里描述了这样一个见闻：“在城市和海岸的中间地带，有许多盐场，生产大量的盐。”马可·波罗所惊叹的地方，就是江苏省盐城市。

在中国的地理分布上，东部出海盐、中部出井盐、西部出湖盐，因盐而兴的城镇贯穿东西南北。江苏的盐城、四川的自贡、山西的运城自古就有“盐都”、“盐池”、“盐城”之称，而这三座城市分别是“海盐”、“井盐”、“湖盐”的代表。海洋中的盐分结晶沉淀之后，在地质作用下形成的岩石状态的食盐质地最佳，因产量稀少、运输不便，在古代只有皇族才能食用。

马克·库兰斯基在《盐的历史》一书中感慨：“现在看来，为了盐而打仗非常愚蠢，不过以后的人们看到我们今天为了石油而打仗，也许会有相同的反应。”古时候，盐业作为民生命脉，的确像现代的石油一样，可以成为一个地区兴旺的源泉。

以扬州为例，扬州并不产盐，但却是一座因盐商而富甲天下的城市。中国规模较大的海盐盐场，主要集中在长江以北的沿海地带。扬州方圆数百里内，河道纵横。隋朝大运河开通，扬州正处于大运河与长江的交汇口，从这里可横穿东西，纵贯南北。扬州在唐朝时代逐步发展成当时最繁荣的城市，被誉“扬一益二”。到了明万历年间，盐商多达100余家，使扬州成为世界最繁华的城市之一。

史料记载，清乾隆十八年，清政府一年的财政总收入为4000万两白银。而同期扬州的盐业为政府提供的盐税、各种规费和捐款达到1000万两白银，占国家财政总收入的25%。

第一肥缺盐政官

盐业垄断从古至今都面临滋生腐败的问题。国家发展和改革委员会经济体制与管理研究所副所长、“我国盐业体制改革研究”课题组负责人周海春表示，食盐专营是一种高度垄断的管理体制，如果缺乏有效的监管，将不可避免地产生生产效率损失和扭曲分配秩序。在古代盐业专营的情况下，就出现了“官盐”和“私盐”，合法贩卖的盐叫官盐，非法贩卖的叫私盐。

明代为了防止官员腐败，规定禁止“监临官员”、权势之家、公、侯、伯及四品以上文武官员本人及家人、奴仆从事盐商业务。但利益的诱惑太大，在宣德、正统年间，这项禁令就成了一纸空文。成化年间，原在禁止之列的达官显贵竟直接奏请皇帝取得巨额盐引，转卖给盐商谋利。到了弘治年间，盐业专卖已为这些人所垄断。

到了清代，盐业专卖下的腐败更为严重，盐政官成为天下第一肥缺。例如乾隆年间著名的“两淮预提盐引案”，涉及几任两淮盐政及众多盐商，官商勾结，侵吞税银千万两之多，连续舞弊达数年之久。

在现代社会中，专营下的盐业同样存在腐败问题。周海春认为，由于很多地方政企合一的盐业执法体制以及政府价格管理等监管职能的不到位，很多盐业公司利用垄断地位从事不正当竞争行为。盐业公司在经营过程中索要回扣、紅包、变相收费等现象仍然不同程度地存在，盐业系统的腐败违纪案件也时有发生。

现代为何垄断

国民政府时期初实行“民制、官收、商运、商销”制度，盐业运销掌握在官僚资本手中，1942年至1945年曾实行战时盐业专卖。新中国成立以后，1954年，国家对私营盐业工商业户进行社会主义改造，实行由国家统一管理的专卖制度。如果古代食盐专营是为了税赋的话，那么现代社会中，随着经济结构的调整，盐业专营在增加财政收入上的作用已日渐减小，为什么还会有垄断专营呢？

中国目前的食盐专营体制，是在1996年形成的。上世纪90年代，为消除碘缺乏症，原卫生部规定食盐中必须加碘。1990年，《盐业管理条例》发布;1994年，《食盐加碘消除碘缺乏危害管理条例》发布;1996年，《食盐专营办法》发布，对食盐产销实行国家指令性计划管理，对食盐价格实行政府定价，随后各地根据实际出台盐业管理条例。目前我国食盐专营的法律依据皆来源于此。

原国家经贸委盐业办公室副主任陈国卫认为，食盐专营的历史使命早就完成了。新中国成立初期，资源匮乏，经济运转靠计划，但是改革开放以后，市场经济发展，已经不需要这个东西了;在消除碘缺乏症方面，这个任务也早就完成了，数据显示，从1996到2012年，中国居民合格碘盐食用率从39.9%上升到95.3%。

而另一些专家则认为，食盐的指令性计划管理，能够实现市场经济要求的“在国家宏观调控下，保持总需求与总供给的基本平衡”。同时，食盐专营有利于盐资源的科学合理利用，财政收入的稳定增加和确保消费者得到实惠，也利于加强市场监管、保障食品安全。

十年改革

2001年，随着市场化的推进，食盐体制改革也开始推行。改革，就涉及利益的调整。截至2008年，从最初的原国家经贸委盐管办到国家发改委工业司提出的食盐流通体制改革方案，不同部委提出過五次盐业体制改革方案，但最终未能形成草案。

2009年3月，在全国人大《政府工作报告》中提出了要加快盐业体制改革。之后，国家发改委体改司、工信部消费品司成立了盐业体制改革领导小组。2011年3月，因日本核辐射危机恐慌，全国范围内爆发食盐抢购潮，多个地区出现食盐缺货现象，该事件也直接导致食盐改革步伐的暂停。

2010年10月，国内28家盐业生产企业联合上书国家发改委、工信部，希望改变不合理利润分成。根据当时的公开报道，盐业公司的利润大体是生产企业利润的十倍。而2013年12月，国内28家盐企共同签署了《全国部分大中型制盐企业对盐业体制改革的建议》，上报国家发改委、工信部，要求进行盐业改革。

2014年11月20日，盐业主管部门确认，有关部门正加紧研究制定盐业体制改革方案，总方向是取消食盐专营。据了解，盐业改革方案正在征求意见中，核心为废止盐业专营，具体内容为从2016年起，废止盐业专营有关规定，允许现有食盐生产定点经营企业退出市场，放开所有盐产品价格和流通经营。