深改元年的地方改革

吴明华

深改元年地方上的改革创新，呈现出不同以往的新气象。在辞旧迎新之际，本刊举办了第十届“地方公共决策系列评选”，对2014年地方上的改革创新进行梳理总结，从中可以发现一些鲜明的特征。

以往，人们总是诟病，“下改上不改，改了也白改”；对于地方上一些改革创新的失败，也常常归咎于“缺乏顶层设计”。但这样的局面在十八届三中全会后得到了彻底改变，三中全会《决定》为中国描绘了一幅宏伟的改革蓝图。

刚刚过去的2014年是全面深化改革元年，很多重要改革措施已实质性启动。从地方来看，深改元年地方上的改革创新，也呈现出不同以往的新气象。在辞旧迎新之际，《决策》杂志独家发布第十屆“地方公共决策系列评选”榜单，对2014年地方上的改革创新进行梳理总结，从中我们可以发现一些鲜明特征。

上下合力

2014年地方上最重要的改革创新，当属“上海自贸区”。

上海自贸区成立一年多以来硕果累累，在贸易监管领域已经推出了40余项制度创新，在投资监管领域推出了10余项，在金融监管领域推出了50多项。

更重要的是，这些制度创新不再是局限于某一局部、某一领域的改革，而是一场政府的自我革命，是对过去以前置审批为主的政府管理模式的颠覆性创新，真正体现了“法无禁止皆可为、法无授权不可为、法定职责必须为”的法治精神。

短短的一年多时间，上海自贸区能取得如此多的成果，上下联动无疑是其成功“秘诀”。

上海自贸区在成立之初，国家部委却有很多不同的声音，因为上海自贸区很多敏感领域的制度创新，均涉及国家层面的改革。

特别是金融开放、负面清单管理、准入前国民待遇等“深水区”改革，主管部门要考虑风险问题和政府管理能力，在这些敏感问题上，上下必须取得共识。因此，地方与部委之间的协调与合作，就成为自贸区试验成功与否的关键。

最初自贸区的设计方案是由上海市操刀，但由于很多政策都涉及到中央部委，为此，上海方面在方案征求意见的过程中，与超过20个部委进行过沟通。有时，一个改革事项就需要与多个部委沟通。

随着改革共识的凝聚，国家部委与地方的两个积极性都被充分调动起来，改革也体现出惊人的效率。

在2014年地方改革创新榜中，天津市推出的另一项改革同样意义重大，即成立滨海新区行政审批局。

天津滨海新区将18个部门的216项审批职责，全部划转到行政审批局，实现了“一个窗口流转、一颗印章审批”。滨海新区行政审批局在国内率先实现了审批职能与监管职能分离，在行政审批改革上开辟出一条新道路。

去年9月，国务院总理李克强视察滨海新区时，称赞行政审批局用1枚公章取代原来109枚审批公章，是“真正的重大改革”。

天津的改革理念显然与中央政府不谋而合。新一届中央政府不遗余力推动简政放权，并将此视作改革的“当头炮”。过去一年多来，国务院已经先后取消和下放7批共632项行政审批等事项，人们用“风暴”等字眼来形容这场改革的强度。

“行政审批局”、“自由贸易区”与中央政府的简政放权，表面看不尽相同，但背后却有着深刻的逻辑关系。其实质都是在“市场在资源配置中的决定性作用”的理念下，科学合理地界定政府与市场的关系，并形成与之相适应的制度体系和监管模式。

对于深化改革而言，让市场发挥决定性作用是一盘“大棋”，而浙江则选择在要素市场化配置上“落子”。海宁的试点拉开了浙江要素市场化配置改革的大幕。

浙江一直是公认市场化程度最高的省份之一，虽然民营经济比重高，但浙江要素配置的市场化程度并不高，行政审批仍然在要素配置中占主导地位。解决资源配置到底谁来决定的问题，重新塑造政府与市场关系，对于浙江能否再造市场优势，非常关键。

在海宁的改革试点中，通过政府自身改革来撬动其他改革，让土地、能源、金融、科技人才等要素资源，更多地由市场来分配。要素市场化配置改革犹如一把破解体制障碍的钥匙，成为浙江经济转型升级的重要助推力。改革很快在浙江省上下形成共识，并且迅速推开。

在2014年地方改革创新中，上海、天津、浙江等地极具代表性，这些地方改革实践的一大特色都是上下紧密联动。这一新特点也让人们看到，深化改革也可以从局部突破，顶层设计与基层创新完全可以良性互动，从而形成上下合力。

“改革关头勇者胜”

当下改革已步入“深水区”，“好吃的肉都吃掉了”，深化改革能否啃下“硬骨头”，不仅考验改革者智慧，更考验改革者的勇气。2014年历经“刮骨疗毒”的东莞人，对此应当有切身的体悟。

2014年春节后，东莞市娱乐场所涉黄被央视记者曝光，导致当地政府展开大规模扫黄行动。一时间，舆论哗然。“扫黄事件”备受公众关注，并引起了巨大争议，让东莞陷入一场形象危机。

作为东莞市市长的袁宝成，同样因此而陷入舆论“漩涡”。2014年全国“两会”期间，袁宝成面对记者围堵未发一言，而被媒体冠以“嘿嘿市长”。

实际上，“扫黄事件”带来的城市形象受损只是表征之一，袁宝成真正要面对的问题，是这座城市已经持续几年的转型阵痛。

自2008年全球金融危机重创东莞制造业后，东莞经济持续低速增长，制造业之都转型艰难。袁宝成将其总结为“城市发展陷阱”：产业低端化与空心化；大量新移民给城市服务与管理带来巨大压力；快速城市化导致“城市病”；工业化对资源环境的消耗与破坏。

东莞面临的“城市发展陷阱”，是其它诸多城市转型升级的缩影。

“扫黄风暴与转型阵痛‘双压力’，让东莞可以在经历炼狱后重生，压力不仅助推我们净化东莞的创业环境，更警示我们以壮士断腕之决心，重塑东莞。”对于袁宝成和东莞来说，采取“刮骨疗毒”式的改革，无疑需要极大的勇气，“既然是‘毒瘤’，首先肯定要刮骨疗毒，把毒瘤刮干净，上了药以后，好好地把伤口治好。”

“改革难在要革自己的命”，这是袁宝成对2014年改革的体悟。对于改革者来说，“全面深化改革，开弓没有回头箭，改革关头勇者胜。”

作为“浙江卫生环境最差县”的浦江县，近年来打响了一场治污战斗。

被誉为“水晶之都”浦江县，境内污染严重，环境卫生评价满意度多年列浙江倒数第一。2011年，浦江成为唯一“连续两次区域限批”的县。

此前，浦江县也两次整治水晶产业，但均以失败告终。在浙江“五水共治”的号召下，浦江再次打响了整治水环境战役。

浦江县委书记施振强这样形容此役的“凶险”，“几十万人都要进行利益调整，要关厂、要抓人，几万家水晶企业要拿下，这可能是史无前例的，其凶险的程度不可想象，其可能带来的严重后果也不可想象。”施振强说，一度抓偷排抓到看守所人满为患而求饶。

“无论多么惨烈，这一仗必须完胜！”施振强提出的口号是，这一仗，绝不能按部就班，绝不能临阵脱逃，要像战士一样去战斗。2014年，浦江县终于拿下了这一战。

轰轰烈烈的改革体现了改革者的勇气，而默默地坚持更需要勇气。杭州车改能历经十年而功成，其中的一个关键，就是马建华对车改的执着与坚持。

很多时候，改革并不是最难的，如何防止反弹，能否避免“人走政息”，才是真正的难点与关键。

如果不是马建华持续不断对车改执行的监督与把关，如果马建华没有不遗余力地防止政策失控、制度变异，杭州车改或许早已“名存实亡”，因为再完善的改革方案、再周详的制度设计，在实际执行中总有漏洞和偏差。

“哪个地方搞过车改，那个地方的人都得罪了。”马建华的坚持也让他成为官场中的另类。尽管“有强大的既得利益群体来阻碍改革”，但坚持到底的勇气最终赢得了改革的成功。

第三方力量

在十八届四中全会《决定》中，立法决策引入第三方评估被认为是一大亮点。实行科学民主决策、建设法治政府，第三方是不可或缺的力量。在2014年地方改革创新中，这一点也得到很好地展现。

2014年年初和年中，广州市举办了两次“摆摊问政”。所谓“摆摊问政”，就是广州市政府职能部门为政协委员“摆摊”，提供第三方问政的平台，这也是广州民主政治建设的一个创新。

在公众以往的认知里，这样的活动往往会沦为走过场，但有了韩志鹏这样“较真”的委员，“摆摊问政”不再是一场作秀。

作为广州市政协委员，韩志鹏是媒体上曝光率极高的“明星委员”，因为言辞犀利，他被称为“韩大炮”。他每每从民生实事出发，替百姓向政府部门叫板，与媒体力量一道，促成了不少部门公共决策的改进。

从白云山禁车、旧楼加装电梯，到政府部门“晒三公”等等，韩志鹏每次都与部门“死磕到底”。他甚至多次公开指名道姓地与职能部门“一把手”叫板，泪洒摆摊问政现场。

“广州社会氛围相对开明，政府的身段比以前放得更低了，市民的参政议政意识比原来强了。”以韩志鹏为代表的代表委员，展现出越来越强大的力量。

除了代表委员，普通公众也正在成长为重要的第三方力量。2014年北京地铁调价引起了公众极大的关注，调价过程就是一次很好的公众参与。

以往制定价格政策时，一般通过座谈、调研等聽取各相关方的意见和建议，形成方案后再征求社会意见。但这一次，北京做了新的尝试，在方案形成前就向社会公开相关信息、征集意见建议。

在前期调查研究中，北京市委托第三方进行社会调查，同时在网上征集意见，先后有2万多人表达了4万多条意见建议。公众通过充分参与公共政策决策过程，对这项重要而复杂的政策形成了共识，最终制定了一个为多数人接受的改革方案。

在第三方参与中，一些地方也主动改革创新，从体制机制上为社会自治组织的成长创造空间。例如，江苏太仓市的“政社互动”改革就是其中的典型。

太仓“政社互动”，通过还权于基层自治组织，采取“购买服务”委托社会组织承担部分社会服务管理职能，开展政府和自治组织“双向评估”，建立社区、社会组织、社工“三社联动”机制，有效形成了基层社会管理的合力。

以太仓“政社互动”为代表的社会治理体制改革，为第三方参与基层社会治理探索了有效途径，被誉为继行政审批改革之后行政改革的“第二次革命”。